Особенная часть акцентирована непосредственно на охране природы, ландшафтов и лесов, земель, вод и атмосферного воздуха; на энергоснабжении, атомной энергии и радиационной безопасности; транспорте и управляемых установках; генной инженерии и иных биотехнологиях; опасных веществах и отходах.
О. Л. Дубовик в одной из своих работ цитирует слова авторов Экологического кодекса Германии: «Это огромная и в то же время прекрасная цель – создать Экологический кодекс, который бы объединил в себе достижения экологического права, гармонизировал их и тем самым развил. Быть может, чересчур сильно звучит, если эту цель определить как задачу столетия. Но не фальшиво. Если столетие тому назад кодифицировали Гражданский кодекс как достижение цивилистики гражданского общества, то для сохранения человеческого общества данная правовая область, т. е. охрана природы, имеет основополагающее значение. Это свидетельствует об объеме и о трудностях задачи». И с авторами этих строк трудно не согласиться. Результат их деятельности является существенным продвижением в этой сфере.
Однако с недавних пор Федеральное министерство юстиции заявляет о своих сомнениях по поводу компетенции Федерации в вопросе кодификации экологического законодательства. «Вообще, кажется, работающее с осени 1998 г. коалиционное правительство настолько без энтузиазма относится к проекту кодификации, что в настоящий момент его реализация представляется весьма сомнительной».[115]
Идея разработки Экологического кодекса в России, как отмечает А. К. Голиченков, далеко не новая; в частности, на кафедре экологического права МГУ под руководством В. В. Петрова в конце 80-х годов был подготовлен проект, который назывался «Экологический кодекс РСФСР», но данный проект не был воплощен в жизнь. Неофициально «экологическим кодексом»[116] именовали Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» 1991 г., законодательный акт с таким названием существует, например, в Республике Башкортостан.[117]
А. К. Голиченков предложил при разработке основных положений законопроекта использовать новые подходы к пониманию Экологического кодекса. Во-первых, Экологический кодекс – это акт, который не является равным закону, поскольку кодекс и закон – разные формы законодательных актов. В прямом смысле кодекс – свод законов, существующих на определенный момент и регулирующих различные отношения. Прежде всего, в кодекс должны входить те законы, которые оправдали себя на практике. Во-вторых, кодификация должна быть межотраслевой. Это значит, что Экологический кодекс будет приниматься не наряду с Земельным, Водным, Лесным кодексами и Законами об охране окружающей среды, а вместо них. По мнению А. К. Голиченкова, данный подход обусловливается тем, что земельные отношения изначально являются разновидностью экологических, а не наоборот.
Какие проблемы должен решать новый кодекс? Ответ на этот вопрос подразумевает анализ законодательства, его состояния, недостатков и путей их устранения. Законодательство, регулирующее отношения общества и природы, сегодня построено по объектному принципу. Отдельно регламентируются земельные, водные, лесные, фаунистические отношения, помимо этого отдельно регулируется окружающая среда, отдельно – особо охраняемые природные территории, причем последние даже дважды: сначала посредством Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях», а потом в специальном Законе «О лечебно-оздоровительных местностях и курортах».[118] Особо отмечает А. К. Голиченков, что, говоря об отдельных природных объектах или природных ресурсах, мы забываем о том, что все они взаимосвязаны. В результате в законодательстве возникают в лучшем случае элементарные повторы, а в худшем – противоречия, которые вызваны пообъектным подходом.[119]
Следующим недостатком законодательства является то, что оно создается преимущественно различными ведомствами, в ведении которых находится тот или иной природный объект или ресурс. Например, правовой режим земель транспорта регулируется в основном законодательством о транспорте, а не земельным законодательством.
Таким образом, с точки зрения А. К. Голиченкова, изменение подходов к кодификации может способствовать формированию законов, отвечающих новым реалиям общественной жизни не на словах, а на деле.
По мнению А. К. Голиченкова, сегодня, завтра и в ближайшие несколько лет ни о каком Экологическом кодексе как о готовом документе речи быть не может, поскольку не существует необходимых условий для данной кодификации. Среди таких условий можно назвать следующие: 1) наличие стабильного законодательства; 2) соответствие системы законодательства системе права; 3) наличие судебной практики и ее обобщений; 4) научное обоснование (наличие концепции формирования экологического законодательства)[120].
Безусловно, с этим трудно не согласиться, на сегодняшний день все эти условия действительно отсутствуют, а значит, разработка Экологического кодекса в ближайшее время невозможна. Но, по крайней мере, три последних из перечисленных условий должны целенаправленно формироваться уже сегодня.
По проблеме создания Экологического кодекса А. К. Голиченков высказал следующие соображения: во-первых, предметом регулирования Экологического кодекса следует считать экологические отношения в широком смысле этого слова: природоохранные, ресурсные отношения по экологической безопасности; во-вторых, в структуре Закона должны быть выделены общая и специальная (особенная) части. При этом общая часть включала бы институты, которые являются общими: экологические права, собственность, управление, юридическая ответственность. В специальной части должны быть отражены особенности регулирования каждого природного объекта.[121]
Создание Экологического кодекса сегодня и, пожалуй, в ближайшие пять – десять лет весьма проблематично. Это объясняется хотя бы тем, что законодательство, регулирующее отношения в сфере природопользования, слишком объемно. И если сегодня попробовать объединить всю имеющуюся нормативно-правовую базу, регулирующую экологические отношения, в единый закон – Экологический кодекс, то только лишь благодаря своему большому объему, Экологический кодекс РФ может занять достойное место в Книге рекордов Гиннесса.
В 2000 г. в РФ в области охраны окружающей среды имелось около 800 федеральных законов и подзаконных актов и более 19 тысяч законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.[122]
На наш взгляд, целесообразно было бы выработать Свод Основных законов по правовому регулированию окружающей среды, который, возможно, стал бы первым шагом к созданию Экологического кодекса.
Концептуально данный Свод может строиться несколькими способами:
1. В целях повышения эффективности работы правоприменителя его нормы могут быть сформированы и распределены с позиции юридической ответственности (дисциплинарной, гражданской, административной, уголовной) в зависимости от отраслей, на основе которых правоприменитель будет строить свою деятельность в заключительной стадии, при выборе той или иной санкции за выявленные экологические преступления.
Несомненно, это облегчит работу правоприменителя и практика по экологическим преступлениям будет более обширной.
2. Кодекс может быть выстроен в зависимости от регулирования различных экосистем, т. е. весь комплекс действующего законодательства будет распределен по соответствующим блокам. Например, экосистема, включающая в себя воду, будет расположена в блоке, где будет размещена вся нормативная база, касающаяся воды. Другие экосистемы – аналогичным образом.
3. Законодатель может формировать Свод, основываясь на опыте зарубежных стран.
На данный момент проект Экологического кодекса существует только в Германии. Но более совершенное, нежели в России, законодательство в области экологии имеется и в других государствах.
Эксперты ЮНЕСКО и Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) пришли к заключению, что жизнестойкость народов, населяющих Россию, выглядит следующим образом: «Выживаемость русских достигла критической отметки».
Так называемый коэффициент жизнеспособности измеряется по пятибалльной шкале. Первые исследования ЮНЕСКО и ВОЗ, проведенные в 1992-1993 гг., дали следующие результаты: ни одна страна в мире не получила 5 баллов. Требованиям уровня 4 баллов соответствуют такие страны как Бельгия, Голландия, Дания, Испания и Швеция. По 3 балла получили США, Германия, Япония. Не более 3 баллов имеют индустриально развитые и развивающие страны – Южная Корея, Тайвань, Сингапур, Малайзия и др.
Коэффициент жизнеспособности России составляет 1,4 балла. Оценка в пределах от 1 до 1,4 рассматривается экспертами, по существу, как смертельный приговор нации. Попадание страны в этот диапазон означает, что ее население обречено либо на постепенное вымирание, либо на деградацию – «воспроизводимые» поколения будут отличаться физиологической и интеллектуальной неполноценностью, их существование сведется к удовлетворению естественно-природных инстинктов. Эти поколения не смогут самостоятельно мыслить, ибо у них не будет аналитических способностей.
