Руководство программой помощи по ленд-лизу поручалось специальному комитету, образованному при кабинете министров в составе госсекретаря, министров финансов, обороны и военно-морских сил. Работа над ленд-лизом была спланирована так, чтобы не создавать новых ведомств, а максимально эффективно использовать имевшиеся.
Военные министерства занимались поставками самолетов, танков, артиллерии и боевых кораблей; морская комиссия – строительством и ремонтом торговых судов; министерство сельского хозяйства – продуктами и сельскохозяйственными материалами; отдел снабжения министерства финансов – сырьем и промышленным оборудованием. В специальном комитете по руководству программой ленд-лиза находились представители от каждого министерства. Вся ответственность за выполнение программы ленд-лиза была возложена на Г. Гопкинса, которого после этого стали называть «личным министром иностранных дел Рузвельта».
В начале 1941 г. в министерстве обороны были созданы комиссии по делам военной помощи, которые впоследствии превратились в отдел международной помощи во главе с бригадным генералом Т. Райтом. В военно-морском министерстве был создан отдел ленд-лиза, который возглавил контр-адмирал Дж. М. Ривс. Отдел снабжения министерства финансов расширился и во главе его был поставлен Е. Мак. В министерстве сельского хозяйства отделом закупок ведал Р.Ф. Хендриксон.
2 мая 1941 г. был создан специальный отдел по координации помощи иностранным государствам – Division of Defence Aid Reports (DDAR) во главе с генерал-майором Дж. Бернсом, до этого работавшим в министерстве обороны. В октябре 1941 г. решением президента агентство было преобразовано в администрацию ленд-лиза – Office of lend-lease administration (OLLA). Ее возглавил Эдвард Р. Стеттиниус, а Дж. Бернс стал его помощником[85].
Принятие закона расценивалось в США как реальная возможность избежать прямого участия США в войне. В одном из отчетов главы администрации по ленд-лизу Стеттиниус писал: «Когда был принят закон о ленд-лизе, еще существовала надежда, что с предоставлением всей нашей экономической мощи в помощь государствам, воюющим со странами “оси”, поражение агрессоров будет достигнуто до их нападения на США»[86]. Но эта возможность существовала только до разгрома американской военной базы в Перл-Харборе 7 декабря 1941 г. Соединенные Штаты неожиданно для самих себя вступили во Вторую мировую войну.
Чтобы контролировать гражданскую экономику, правительство США начало использовать так называемые контракты с фиксированной рентабельностью. Это означает, что если рентабельность рассчитывается как отношение прибыли к себестоимости продукции, то увеличение затрат приводит не к сокращению прибыли, а к увеличению стоимости товаров и услуг. Это служило стимулом для предприятий, участвовавших в изготовлении продукции для ленд-лиза. Действительно, в большинстве контрактов правительственным подрядчикам (заводам, фирмам, концернам, корпорациям и т. д.) позволялось устанавливать только определенный жестоко установленный уровень доходов (прибыли) по отношению к издержкам. При этом подрядчики понимали, что большая часть их товаров или услуг необходима правительству, пока идет война, и что, по всей вероятности, контракты не будут возобновлены после ее окончания. Таким образом, промышленники сталкивались с риском не успеть возместить свои издержки на оборудование, установленное для выполнения конкретного правительственного заказа. Кроме того, узкоспециализированные станки и машины вообще имеют ограниченную рыночную стоимость в мирное время, и невозместимые затраты могут быть очень велики. Правительственные подрядчики понимали, что аренда промышленного оборудования на срок, ограниченный договором (в противоположность покупке такого оборудования), минимизирует риск. В тех случаях, когда для выполнения заказов требовалось крупногабаритное, дорогостоящее оборудование, само правительство стало выступать по отношению к подрядчикам в роли арендодателя[87].
Ко времени вступления Соединенных Штатов в войну администрацией ленд-лиза были созданы соответствующие управления по распределению боеприпасов, сырья, продовольствия, во главе которых стояли штабы, укомплектованные высшими офицерами вооруженных сил США. В результате к концу 1941 г. администрация ленд-лиза приобрела вполне законченную организационно-управленческую структуру.
Глава 2
Ленд-лиз и англо-американские финансовые отношения
2.1. Начало американских поставок
В событийный для всех стран – участниц Второй мировой войны день, 11 марта 1941 г., через три часа после подписания созидательного и важного закона о ленд-лизе президент Рузвельт утвердил два подзаконных акта. Это были директивы, которые положили начало претворению программы ленд-лиза в жизнь.
В директиве № 1 провозглашалось, что защита Великобритании жизненно важна для обороны США, а потому военно-морскому министерству предписывалось передать Великобритании 28 торпедных катеров, 3000 зарядов для глубинных бомб и некоторое количество пушек среднего калибра и боеприпасов к ним для оснащения торговых судов[88]. Директива № 2 объявляла жизненно важной для национальной обороны США защиту Греции и санкционировала передачу ей пятидесяти 75-миллиметровых полевых орудий и 150 тыс. снарядов к ним, а также 30 тыс. снарядов к 155-миллиметровым пушкам для ведения горных боев с итальянцами[89].
Расширявшееся военное производство Великобритании напрямую зависело от внешних источников снабжения, поставки которых порой были отнюдь не регулярными. Импортировались почти все стратегические материалы (нефть, алюминий, олово, каучук, марганец). Поэтому для Великобритании принятие закона о ленд-лизе означало значительное увеличение объемов военных поставок и повышение их ритмичности по сравнению с предшествующим периодом ведения боевых действий с Германией. В частности, в марте – июне 1941 г. поставки выросли в два с половиной раза по сравнению с четырьмя последними месяцами 1940 г. Однако лишь незначительная их доля относилась к программе ленд-лиза, большая часть их шла по контрактам, заключенным еще до 11 марта 1941 г., но которых, как показало время, было явно недостаточно.
Закон о ленд-лизе не являлся соглашением с односторонними обязательствами. Вынося законопроект на рассмотрение, Рузвельт дал команду на проработку условий британской оплаты ленд-лизовских поставок в виде компенсации или услуги за услугу (quid pro quo – лат.), оказанную после окончания военного конфликта. В то же время государственный секретарь К. Хэлл считал, что закон, наконец, даст возможность заставить Великобританию и других получателей помощи пойти после войны на реформирование мировой экономики в целях установления более либеральных торговых отношений[90].
Все это могло произойти только лишь после окончания войны. А пока началось финансирование и распределение заказов. По первому из них службам снабжения выделялось с 27 марта по 31 мая 1941 г. более 4 млрд. долл, из общей суммы 7 млрд, долл., ассигнованных Конгрессом на программу ленд-лиза. На 1 млрд. долл, были заключены контракты на поставки грузов и материалов военного назначения, 2 млрд. долл, предназначались для строительства самолетов, половина из них шла на бомбардировочную авиацию. Правда, построенные в США самолеты англичане получили не скоро – лишь в конце 1942 г. Второй по величине заказ на 1 млрд, долл, предназначался для артиллерии, а третий, в сумме более чем на 0,5 млрд, долл., – на строительство торговых и транспортных судов для перевозки грузов, поставляемых по ленд-лизу.
По указанию Ф.Д. Рузвельта 9 июля 1941 г. началось увеличение ежемесячного объема производства средних танков, которые Соединенные Штаты в основном и отправляли в Великобританию. Легкие танки спросом не пользовались, так как их броня и вооружение уступали немецким. Средние танки как более маневренные можно было использовать в условиях пустынь Ливии и греческого ландшафта. До конца 1941 г. англичане получили до 2400 самолетов, из них 100 по ленд-лизу; 951 танк, из них 786 – по ленд-лизу, остальные – за наличные; были отправлены 13 тыс. грузовиков, из них по ленд-лизу 4 тыс. только что сошедших с конвейера. Кроме того, за наличные из США было импортировано 60 % сырьевых материалов[91]. Вся эта техника помогла англо-американскому экспедиционному корпусу летом 1942 г. сдержать наступление войск Э. Роммеля в Северной Африке, а осенью перейти в контрнаступление[92].
К концу августа 1941 г. военных контрактов уже было заключено на сумму около 3,5 млрд., а к 7 декабря – на 5,5 млрд, долл.[93]По мнению англичан, новые военные контракты с США являлись вкладом Великобритании в развитие американского военного производства и служили в качестве наглядного примера другим странам, намеревавшимся присоединиться к программе ленд-лиза.
Ленд-лизовская программа действительно способствовала росту производства вооружения и военных материалов. Однако после принятия закона о ленд-лизе и распространения его на Великобританию в официальных кругах США стало циркулировать мнение, будто поставляемые материалы используются британской стороной не для реализации функций, предусмотренных законом, а для изготовления товаров, которые могут начать конкурировать с американскими. Такой вопрос был впервые поднят американским послом в Лондоне Дж. Вайнантом еще в июле 1941 г., и он же обратился за разъяснениями к премьер-министру и лорду-председателю военного кабинета сэру Дж. Андерсону, который возглавлял также Комитет по контролю за экономикой и выработке общей экономической стратегии.
