Однако имеется великое множество промежуточных случаев, и там ответ далеко не всегда однозначен. Можно ли, например, оставить структуру и содержание школьной программы на усмотрение отдельных государственных школ, находящихся в ведении местных органов, или все это должна устанавливать центральная власть? Правильные ответы для разных государств и периодов отличаются друг от друга. Все зависит от целей, которые ставит государство перед образовательной подготовкой.
Подход Евросоюза к выбору надлежащего уровня принятия решений в теории выглядит очень привлекательно. В основу его положен принцип субсидиарности, означающий, что все должно приниматься на уровне, максимально приближенном к рядовым гражданам. ЕС придерживается следующего принципа: за исключением областей, которые подпадают только под его компетенцию, Евросоюз должен предпринимать действия лишь тогда, когда они более эффективны, чем те, что осуществляются на национальном, региональном или местном уровнях.
Беда в том, что данный принцип редко соблюдается по двум взаимосвязанным причинам.
Во-первых, в самых высоких сферах Евросоюза разворачивается борьба между сторонниками перехода к полному политическому союзу и теми, кто хочет сохранить полномочия за национальными государствами. Первые расценивают любую возможность вырвать часть полномочий из рук национальных государств как шаг в верном направлении. В результате Евросоюз дошел до того, что сует свой нос в дела, которые, если смотреть под более практическим и менее политизированным углом зрения, не относятся к его компетенции.
Во-вторых, реализация принципа субсидиарности противоречит заявленной цели гармонизации и может привести к конкуренции. Но идея гармонизации глубоко укоренена в целях ЕС, а это подразумевает, что союз по умолчанию должен препятствовать реализации принципа субсидиарности.
Что говорит практика о размере страны
Наблюдается ли отчетливая тенденция к тому, что крупные экономические и политические образования добиваются больших успехов по сравнению с малыми? Убедительных свидетельств нет. Главным примером положительного эффекта от увеличения размера образования служит сам ЕС. С первых дней своего существования он добился крупных экономических достижений и обеспечил своим гражданам высокие жизненные стандарты. Общеизвестно, что сообщество располагало огромной территорией в расчете на душу населения и на каждого жителя приходилось вдоволь пахотных и пастбищных земель, а кроме того – значительные запасы минерального и углеводородного сырья.
И все же не только наличие значительных ресурсов играет решающую роль. Ведь есть и другие страны, столь же щедро наделенные природными богатствами, но при этом не достигшие высокого уровня развития. Всем этим располагал в свое время Советский Союз, а теперь Россия, хотя и в меньших масштабах. Мало того, аналогичными преимуществами могут похвастаться Аргентина, Австралия и Бразилия. Правда, достигнутые ими результаты неравнозначны.
Понятно, что первостепенное значение имеет то, как управляется территория. Для успеха необходимо достаточно сильное государство, способное гарантировать власть закона и не позволять узким группам расхищать богатства страны или вести борьбу за них, ибо это ведет лишь к потерям и разорению. Вместе с тем, это должно быть государство, не мешающее росту промышленности и торговли избыточными налоговыми мерами или прямым вмешательством. Именно в этом, а не только в наличии обширной территории, и кроется секрет успеха Америки.
Однако весьма впечатляет тот факт, что многие из богатейших стран мира имеют малые территории и небольшую численность населения. Так, по данным МВФ, пятью странами с самым высоким показателем ВВП на душу населения являются Катар, Люксембург, Сингапур, Норвегия и Бруней (количество жителей – менее 6 000 000 человек).
Особенно интересен в данном случае Сингапур. Предоставляя Сингапуру независимость, британское правительство полагало, что ему прямой путь – в объятия расположенной по соседству более крупной Малайской Федерации. Сингапур так и поступил, но, когда в 1965 г. из федерации вышел, казалось, что будущее его куда как незавидно. А посмотрите на сегодняшний Сингапур, который давно перегнал Малайзию! Доход на душу населения в Сингапуре выше, чем в Великобритании. Почему? Все дело в превосходном государственном управлении.
Можно привести в качестве примера достижения, которых добились малые страны Ближнего Востока, но сравнивать их с остальным миром некорректно, поскольку известно, что своими успехами и богатством они обязаны исключительно запасам нефти и природного газа. Я имею в виду страны Персидского залива: ОАЭ, Бахрейн, Катар, Кувейт и Оман. Но нельзя сбрасывать со счетов тот важный факт, что государственная власть (по общему признанию – недемократическая) вполне успешно выполняет свой долг. И богатства, полученные за счет нефти, направо и налево не разбазаривает.
Успехи малых стран Европы не покоятся на нефти (за исключением Норвегии). Самым наглядным примером служит Швейцария, однако стоит упомянуть и другие небольшие страны – Бельгию, Нидерланды, Люксембург, Данию, Швецию и Финляндию, – которые неплохо преуспевали и до вступления в ЕС.
Так в чем же причина преуспевания мелких по размеру политических образований? В ряде случаев главным фактором оказалось то, что они стали налоговыми убежищами. Соответственно, их успех имеет распределительный характер, а главная задача – не созидать, а передавать доходы и богатства других государств. А раз так, то эти страны не помогут нам разобраться в вопросе: каким образом разделение суверенитета могло бы максимально способствовать всеобщему процветанию?
Однако успех большинства малых стран основывается не только на выгодах, обеспечиваемых системой налогообложения. Существуют и другие достижения. Даже статус налоговых убежищ подстегивает конкуренцию юрисдикций. Весь вопрос упирается в мотивы, побуждающие государственную власть действовать в интересах своей страны и граждан.
Конечно, именно демократия создает инструменты контроля за тем, что могут позволить себе делать власти даже в крупных государствах. Теоретически демократия должна заставлять руководство страной поступать в интересах большинства. В противовес демократическим режимам в условиях диктатуры правитель не может быть отстранен от власти посредством голосования избирателей. Существует ли что-то, сдерживающее диктаторский режим и не позволяющее потакать прихотям любимчиков, равно как и раздавать щедрой рукой фантастических размеров средства и всевозможные блага лицам, особо приближенным к диктатору? Множество примеров подобного поведения диктаторов мы наблюдаем сегодня в странах Африки. (Впрочем, не все недемократические государства ведут себя подобным образом. В странах Персидского залива, например, налоги с физических лиц крайне низки, а то и вовсе отсутствуют. Очень низки ставки налогообложения физических лиц и в Китае.)
И все же одной только демократии недостаточно, чтобы обеспечить должное государственное управление и условия для экономического благополучия. В западных демократиях избиратели чем дальше, тем активнее поддерживают предложения власти об увеличении расходов, а подразумеваемые последствия этого в виде увеличения налогов зачастую замалчиваются. Все делают вид, что платить «за праздник» будет кто-нибудь другой. А потому политики соперничают друг с другом за голоса избирателей, стараясь соблазнить самыми что ни на есть заманчивыми благами. Более того, как я уже говорил в главе 2, чем больше размеры политического образования, тем труднее заставить демократию работать как должно.
Конкуренция способна наложить и более действенные ограничения на государственную власть. Мы давно привыкли, что соперничество в сфере экономики приносит пользу, а конкурентная борьба между странами полезна в плане выгод от торговли, но если ее сдерживать, то вполне возможно, что государству придется вмешиваться, дабы не допустить монополизации рынка крупными компаниями. И нам непривычна мысль, что конкуренция между суверенитетами может и способна приносить выгоду.
В отсутствие соперничества между суверенитетами страны могут хоть целую вечность проводить разрушительную экономическую политику. Зато там, где юрисдикции конкурируют друг с другом, выгоды от различий в политических курсах быстрее дают о себе знать. Это позволяет давить на власть и заставлять действовать наилучшим образом.
Сказанное имеет самое непосредственное отношение к теме размеров государства. По большому счету, малые страны живут с ощущением своей уязвимости, и в результате государственная власть способна причинить ущерб лишь до тех пределов, за которыми могут наступить серьезные последствия. Другое дело крупные образования: управляющие элиты могут поддерживать международную репутацию своей страны как могущественной и процветающей, даже если ее показатели в расчете на душу населения говорят о бедности. Таков был, например, Советский Союз.
