И, наконец, третье принципиальное замечание. Как государственная власть субъектов Федерации, так и местное самоуправление являются одинаково необходимыми и взаимодополняющими друг друга формами народовластия. И потому характер отношений между региональной властью и местным самоуправлением в основе своей не должен отличаться от взаимоотношений между субъектами Российской Федерации и федеральным центром. Главная задача – провести четкую границу в обязательствах региональных и местных властей перед гражданином, обществом и государством.
И теперь – к сути представленных на Госсовет решений. Вы знаете, анализом состояния дел в сфере местного самоуправления детально занимались рабочая группа Госсовета и комиссия по разграничению полномочий. Хочу подчеркнуть, что и там, и там руководители регионов работали напрямую или через своих представителей, но очень активно. По сути, все эти решения и в одной, и в другой структуре вырабатывались непосредственно вами и вашими коллегами. Тесное взаимодействие двух этих структур в этом вопросе было логичным и взаимодополняющим друг друга. Отношения между исполнительной властью и местным самоуправлением обстоятельно прописаны в представленных проектах законов. И один из важнейших вопросов – это объем полномочий органов местного самоуправления.
Прежде всего нам необходимо уточнение и детализация перечня вопросов так называемого местного значения. Сегодня немалая их часть сформулирована слишком расплывчато и поэтому пересекается с задачами, возложенными на государственные органы власти. Отсутствие ясности в этом вопросе рождает сегодня часто, к сожалению, безответственность власти перед человеком и невозможность рационального распределения общественных финансов. Это создает в первую очередь серьезные проблемы в сфере социальной поддержки граждан. Кроме того, в настоящее время на местное самоуправление ложится и часть ответственности за исполнение обязательств, переданных муниципалитетам с федерального и регионального уровня. Но, как известно, объем этих обязательств далеко не всегда сопоставим с финансовыми возможностями местной власти.
В этой связи считал бы правильным законодательно исключить – хочу это подчеркнуть, уважаемые коллеги, обращаю на это ваше особое внимание – саму возможность делегирования субъектам Федерации и местному самоуправлению обязанностей, не обеспеченных финансированием. Это должна быть федеральная гарантия как для муниципалитетов, так и для регионов.
Надежная финансовая основа – это фундамент не только местного самоуправления, но и федеративных отношений в целом. Между тем в последние два года у нас происходила концентрация ресурсов на уровне Федерации. И не думаю, что всегда это было обосновано. В итоге существенно снизилась доходная часть регионов и особенно местного самоуправления. Во всяком случае, на структуру доходов и местного самоуправления, и региональных властей нужно еще раз посмотреть. При этом зависимость местных бюджетов от решений региональных властей достигла критического уровня. Нормативы налоговых и бюджетных отчислений ежегодно меняются. В результате муниципальная власть стала терять интерес к наращиванию доходов. Тема – эта очень важная, и я просил бы ее сегодня обстоятельно обсудить. Но еще раз хочу обратить ваше внимание, уважаемые коллеги, не в плане критики только Правительства, а в плане рационального подхода к решению этих проблем в целом.
Кроме того, в заключениях Правительства на законопроекты предложено перевести кассовое обслуживание всех региональных и местных бюджетов в федеральное казначейство. Не для того, чтобы ограничить их действия, а для контроля за движением финансов. Во многих странах это сделано и функционирует эффективно. Это предложение также заслуживает подробного обсуждения. Допускаю, что здесь будут разные мысли по этому поводу.
Далее. Хотел бы обратить ваше особое внимание на реформирование жилищно-коммунального хозяйства, земельных отношений, изменение принципов деятельности энергетических монополий. Все это скажется в первую очередь на муниципальном хозяйстве. Именно здесь рождаются сложные задачи по обеспечению населения энергоносителями. В этой связи мы обязаны привести структуру и бюджетные возможности муниципалитетов в соответствие с объемом стоящих перед нами задач.
На повестке дня стоит и вопрос о структурной модернизации местного самоуправления. Она необходима, чтобы обеспечить действия конституционных принципов организации публичной власти на всей территории Российской Федерации. Структурная реформа нужна и для того, чтобы местная власть стала менее бюрократизированной и, если позволите, более дешевой, более доступной для рядового гражданина. Полагаю, что единые принципы территориальной организации муниципалитетов должны быть установлены федеральным законом, а утверждение их границ, объединение и разъединение конкретных муниципальных образований должно оставаться прерогативой субъектов Федерации и граждан, проживающих в городах, селах, районах.
В заключение хотел бы еще раз подчеркнуть, конечно, наша российская действительность всегда намного богаче, чем законы, которые мы и депутаты Государственной Думы формулируем и принимаем. Но это не означает, что мы должны отказаться от единства в концептуальных подходах и выработке на их основе четких, реально работающих структурных моделей – моделей, опирающихся в том числе и на собственные исторические традиции, на уже имеющийся позитивный опыт, а он у нас в стране есть.
И совсем в конце своего вступительного слова хотел бы сказать следующее. Вчера на президиуме Госсовета мы отмечали, и я думаю, что каждый из вас с этим согласится. Очень много в последнее время и правильно мы говорим о проблемах, связанных с реструктуризацией естественных монополий – важнейшая задача для экономики страны. То, что мы будем с вами обсуждать сегодня, не менее, а, наверное, более важная задача. По сути дела, предлагаются если не революционные решения, то решения, которые повлияют на структуру власти в Российской Федерации, скажутся на жизни каждого конкретного гражданина России. Прошу вас так же, как и было до этой секунды, подойти к этим вопросам в высшей степени ответственно, и призываю вас к совместной продуктивной работе.
Спасибо большое за внимание.
* * *
Уважаемые коллеги!
Я считаю, что дискуссия, которая сегодня прошла, была очень полезной и своевременной. Полагаю, что ее результатом обязательно должно стать совершенствование законопроекта, который мы сегодня с вами обсуждали. Очевидно, что на всей территории страны должны осуществляться базовые и конституционные принципы российского федерализма и местного самоуправления. Для этого, во-первых, необходима единая законодательная интерпретация этих принципов, в том числе и в процессе создания регионального законодательства. И, во-вторых, выработка эффективных правовых и экономических механизмов, обеспечивающих реализацию конституционных основ организации местного самоуправления. Конечно, как здесь неоднократно подчеркивалось, с учетом местных особенностей и местной специфики.
Сегодня в ходе обсуждения было высказано много полезных предложений. Все они, за исключением тех, которые не вписываются, либо трудно вписываются в рамки действующей Конституции, должны быть учтены в законе. Полагаю, что комиссия при Президенте, рабочая группа Госсовета, а я просил вчера руководителей группы продолжить эту работу, с учетом обсуждения они должны доработать закон, и уже в самое ближайшее время он должен быть внесен в парламент. Правительство принимало активное участие в этой работе, но тем не менее вчера и позавчера на встрече с руководством Правительства мы констатировали, что приходит осознание того, насколько грандиозна эта работа, насколько серьезные последствия могут наступить после того, что мы планируем к внедрению. Правительство просит дополнительно еще две недели на доработку.
Законодательством должен быть предусмотрен достаточный переходный период, чтобы субъекты Российской Федерации успели решить все организационные вопросы, связанные с реализацией закона, а именно – утвердить границы, принять свои акты, провести выборы и так далее. А также на федеральном уровне следует привести все акты, а главное Бюджетный и Налоговый кодексы в соответствие с новым законом. Подготовительная работа, хочу это особенно подчеркнуть, должна быть начата незамедлительно после внесения законопроекта в парламент. Ясно, что содержательная часть этой работы может быть проведена только после принятия самого закона Государственной Думой, после того, как мы увидим его в окончательном виде. Но подготовительный период я вас прошу начать незамедлительно, с тем чтобы мы смогли, как здесь уже говорили, чтобы не к 2006 году, как планировалось первоначально, а уже к 2005 году быть готовыми к реализации этого закона.
