Летом 1910 г. Люблинское жандармское управление сообщило, что по агентурным данным австрийская разведка приступила к организации складов оружия и подготовке специальных кадров для диверсионных акций на российской территории в военное время. Одновременно из Киева пришла информация об активизации деятельности представителей австрийского консульства в среде украинских националистов. Эти материалы были направлены в Военное министерство. Военный министр В. А. Сухомлинов сразу же направил письмо П. А. Столыпину с предложением провести особое совещание по выработке мероприятий по противодействию подрывным акциям австрийской стороны.
29 июля 1910 г. в 8 часов 30 минут' вечера в здании штаба Отдельного корпуса жандармов по адресу Фурштатская, д. 40 под председательством товарища министра внутренних дел генерала Курлова начала свою работу 2-я Межведомственная комиссия по борьбе со шпионажем в России. На этом заседании присутствовали «исполняющий должность директора Департамента полиции статский советник С. П. Белецкий, помощник начальника штаба Отдельного корпуса жандармов генерал-майор Залесский, исполняющий обязанности вице-директоpa Департамента полиции статский советник С. Е. Виссарионов, делопроизводитель разведывательного отделения Главного управления Генерального штаба полковник Н. А. Монкевиц, заведующий Особым отделом Департамента полиции полковник А. М. Еремин, начальник жандармского полицейского управления Уссурийской железной дороги полковник Ю. А. Савицкий, начальник Киевского охранного отделения подполковник Н. Н. Кулябко, начальник иностранной части Морского генерального штаба старший лейтенант М. И. Дунин-Барковский, помощник делопроизводителя разведывательного отделения Главного управления Генерального штаба капитан П. Л. Ассанович и чиновник особых поручений VI класса при Департаменте полиции коллежский секретарь Сенько-Потовский.
Уже на первом заседании Комиссия констатировала, что «департамент полиции не обладает специальными знаниями военной организации русской и иностранных армий и, вследствие этого, не может руководить контрразведочной службой», поэтому последняя должна состоять «в ведении военного начальства». Курлов предложил для решения этой проблемы откомандировать в распоряжение военных опытных в розыскном деле жандармских офицеров. Они, по его мысли, должны были стать «основной исполнительной силой» в формирующихся при штабах военных округов контрразведывательных отделениях. Обосновывая свое предложение, он говорил: «Исходя из положения, что Департамент полиции не обладает специальными знаниями военной организацией русской и иностранных армий и вследствие этого не может руководить контрразведывательной службой… органы Департамента полиции могут оказывать лишь содействие и помощь». Курлов считал, что «офицеры-жандармы могли бы быть в отделении лишь вспомогательной силой и вести контрразведку по указаниям стоящего во главе отделения офицера Генерального штаба». Члены комиссии поддержали точку зрения Курлова, а полковник Монкевиц обязался представить военному министру подробный доклад о результатах совещания.
4 августа 1910 г. состоялось второе заседание 2-й Межведомственной комиссии, где уже были обговорены детали организации и финансирования новой российской спецслужбы. На следующий день, 5 августа 1910 г., Курлов направил Сухомлинову специальное письмо с информацией по этому вопросу. Очевидно, Сухомлинов был уже подготовлен к тому, что военное ведомство будет заниматься новыми функциями. Генерал Курлов так определил круг обязанностей и полномочий командируемых и знающих дело розыска жандармских офицеров: «…для технической работы и производства необходимых следственных действий». Руководство российской тайной полиции отдавало себе отчет, что разрывать оперативно-розыскную и следственную деятельность нецелесообразно.
Результаты работы 2-й Межведомственной комиссии оказались более результативными. Так, по сравнению с 1-й Комиссией изменилось финансирование и организационно-штатное построение контрразведывательной деятельности. Денежные отчисления должны были составить уже 845 тыс. руб. в год. Комиссия Курлова признала весьма желательным, «чтобы Военное министерство вошло с представлением в Совет министров об ассигновании в текущем году еще 200 тыс. руб.». Претерпело некоторые изменения предполагаемое число военно-окружных центров контрразведки. Так, в последнюю очередь было принято решение о создании контрразведывательного отделения (КРО) Петербургского военного округа. Это связано с тем, что штаб войск гвардии в лице начальника фон Бринкена отказался принимать участие в работе 2-й Межведомственной комиссии. Потребовалось время, чтобы убедить штаб гвардии в целесообразности создания контрразведывательных отделений.
Согласно обновленным штатам численность личного состава семи отделений армейской контрразведки определялась в 108 единиц, из которых 23 передавались штабу войск гвардии и Петербургского военного округа, 19 — Варшавского, 17 — Киевского, и по 13 — штабам Хабаровского и Виленского военных округов; по 11 и 12 единиц получали Иркутский и Одесский округа соответственно. В предполагаемой структуре столичному контрразведывательному отделению отводились две должности помощников начальника отделения, одна из вакансий замещалась офицером морского ведомства. Финансирование разведывательной и контрразведывательной деятельности проводилось по графе «Секретные расходы» Военного министерства.
В согласованиях и переписке бюрократических структур прошел еще почти целый год, прежде чем 8 июня 1911 г. военный министр Сухомлинов утвердил подготовленный Генеральным штабом пакет совершенно секретных документов. Это были: «Положение о контрразведывательных отделениях», «Инструкция начальникам контрразведывательных отделений», «Правила регистрации лиц контрразведывательными отделениями» и «Инструкция начальникам контрразведывательных отделений по расходованию ассигнуемых им сумм и ведению отчетности по ним». Именно эти документы легли в основу организации российской контрразведки перед войной.
Так молодая российская контрразведка приобрела официальный статус спецслужбы Российской империи. Теперь к небольшому оперативному подразделению ГУ ГШ — Разведочному отделению, существовавшему с 1903 г. только в столице Российской империи, добавилось еще одиннадцать отделений при штабах военных округов. Одновременно при Особом делопроизводстве в отделе генерал-квартирмейстера Генерального штаба начал действовать Центральный регистрационный орган, в котором сосредоточивались материалы по вопросам борьбы с военным шпионажем.
Согласно Положению «контрразведывательные отделения создавались для борьбы с военным шпионством, и вообще для воспрепятствования тем мерам иностранных государств, которые могут вредить интересам империи». Военное шпионство квалифицировалось как «всякая деятельность по добыванию сведений о вооруженных силах, военно-материальных и военно-технических средствах». К нему было отнесено следующее: «сбор всякого рода сведений о вооруженных силах (сухопутных и морских), об укрепленных пунктах государства, а также имеющих военное значение географических, топографических и статистических данных о стране и путях сообщения, производимый с целью передачи их иностранной державе».
Все контрразведывательные отделения были учреждены в крупных городах и состояли при штабах военных округов. Петербургское городское отделение находилось на особом положении и состояло при Отделе генерал-квартирмейстера ГУ ГШ. Во главе каждого контрразведывательного отделения стоял офицер Отдельного корпуса жандармов. Он был непосредственно подчинен генерал-квартирмейстеру ГУ ГШ (как это было в Петербурге) или генерал-квартирмейстеру штаба соответствующего Военного округа. Вся делопроизводственная переписка, доклады и соображения на имя генерал-квартирмейстера шли через делопроизводителя Особого делопроизводства Отдела генерал-квартирмейстера (Огенквар) ГУ ГШ в Петербургском городском отделении и соответственно старших адъютантов разведывательных или отчетных отделений окружных штабов. Все делопроизводство по контрразведывательному отделению и переписка по вопросам борьбы с военным шпионством возлагались на помощника делопроизводителя из числа прикомандированных офицеров Отдельного корпуса жандармов.
Инструкция начальникам контрразведывательных отделений определяла задачи борьбы как с военным шпионством, так и с прочими видами деятельности иностранных государств, угрожающей внешней безопасности Российской империи. Она состояла из 22 статей и регламентировала деятельность вновь созданных органов государственной безопасности. В частности, ставила задачу выявления заграничных разведывательных центров, которые, с одной стороны, являлись первоисточниками организованного шпионства в России, а с другой — средоточием добываемых иностранными шпионами сведений. В дальнейшем было признано необходимым заведение «в означенных центрах постоянной агентуры, а равно путем устройства на службу к ним в качестве агентов-разведчиков возможно большего числа подставных лиц» для всестороннего выяснения «всей организации иностранного шпионства и преследуемых последним задач». Инструкция особо предостерегала, что использование двойных агентов для контрразведывательных целей «должно быть крайне осторожно и лишь в исключительных случаях».
