Впрочем, еще большее впечатление оставляет факт, приведенный в учебнике «Теория и практика архивного дела» (М., 1980, с. 63). Оказывается, в СССР «ежегодно в учреждениях, предприятиях и организациях… образуется до 100 млрд документов, что составляет не менее 1 млрд дел». Легко произвести подсчет: на каждого из 280 миллионов жителей страны в год производится не менее 357 документов.
Реформа центрального управления проводилась параллельно с реформой высшего управления. Суть преобразований состояла в изменении структуры, компетенций и состава высшего правительственного учреждения – Сената – в целях приспособления его к системе новых центральных учреждений – коллегий. Наиболее полно новое положение Сената в системе власти отразила «Должность Сената» – специальная инструкция, определявшая власть, устройство, делопроизводство Сената в новых условиях. С 1718 по 1722 год Петр шесть раз перерабатывал проект «Должности» – столь важен был для него этот документ. «Должность» сразу же определила высокое место Сената как хранителя государственных интересов: «Едино же сказать – всегда Сенату подобает иметь о монашеской и государственной пользе неусыпное попечение, доброе бы простирать и все, что вредно может быть, всемерно отвращать». В соответствии с этим повышалась ответственность самих сенаторов, обязанных как зеницу ока хранить свое достоинство. 10-я глава «Должности» предупреждала: «1. Никому в Сенате позволяется разговоры иметь о посторонних делах, которые не касаются к службе нашей, менши же кому дерзновение иметь бездельными разговорами или шутками являтися. 2. Но надобно ведать, что есть оное место сочинено, где поступать подобает со всякою надлежащею учтивостию, понеже Сенат собирается вместо присудствия нашей персоны во отлучении». Это предупреждение сенаторам не случайно. Петр хорошо знал о постоянных распрях, которые раздирали сановников и проявлялись особенно часто на заседаниях Сената. В указе от 2 октября 1718 года сенаторам и президентам коллегий Петр с раздражением писал: «Также съехався, как для сего дела, так в Сенат, лишних слоф и балтанья не было, но то время ни о чем ином, только о настоящем говорить. Также, хто станет говорить речи, другому не перебивать, но дать окончать и потом другому говорить, как чесным людем надлежит, а не как бабам-торговкам». Сенат занимал ключевое положение в петровской государственной системе. Он сосредоточивал судебные, административные и законосовещательные функции, ведал губерниями, а самое главное – коллегиями и другими центральными учреждениями. Поначалу, в 1718 году, Петр распорядился, чтобы в состав Сената вошли все президенты коллегий.
Идея, конечно, была заманчива – коллегиальный принцип пронизывал все управление: коллегии управлялись коллегией из президентов коллегий. Однако вскоре от этой идеи пришлось отказаться: сосредоточение в одних руках обязанностей президента и сенатора эффекта не дало, к тому же президенты были перегружены работой в своих коллегиях.
Работал Сенат согласно коллегиальным принципам. Единство места, времени и состава присутствия, как условия, необходимого для деятельности Сената – бюрократического учреждения, сохранялось и фиксировалось «Должностью»: «1. Без согласия всего Сената ничто делать подобает, паче же ниже, что вершить возможно; 2. Ежели ж бы иногда кто за болезнию или некоторой крайней ради нужды не в присудствии был, того для делам оставленным быть не надобно; 3. Однако о важных делах и отсудствующим подобает прежде вершения всякому осведомлену быть; сии отлучки разумеетца кроме дальних и ево мнение на письме получить;
4. И надобно, чтоб всякие дела не в особливых домах или в беседах, но в Сенате вершить и в протокол введенным быть надлежит;
5. И не надлежит же сенатцким членам никого посторонних с собою в Сенат брать, которому бы тамо по званию своему быть не подобало». Важной функцией Сената стало назначение и утверждение практически всех чиновников в новые учреждения. Интерес представляют правила, согласно которым в России впервые вводилось тайное голосование. Эти правила называются «Образ балотирования» и датированы 18 февраля 1720 года. Петр, автор «Образа», казалось, предусмотрел мельчайшие детали процесса баллотировки: «1. Когда сойдутца для онаго, тогда надлежит выслушать дело, о чем имеют бросать балы (то есть шары. – Е. А.) и, когда все выразумеют; 2. Тогда в особливой каморе надлежит стулы поставить вкруг так далеко друг от друга, чтоб рукою одному до другова достать было нельзя. А столу с ящиком, в которой балы кидают, и чаша з балами стоят на средине; 3. Когда войдут в ту камору, надлежит всем приступить к столу, где балы, и открыть ящик, нет ли в нем балов. И когда ничего не найдут, паки закрыт и сесть по стулам в епанчах, и чтоб по осмотре никто не подходил к балам; 4. Потом честь подтверждение присяги ежели выбор какой или иное дело; а ежели дело креминальное или нужное государству, то чинить полную присягу и потом ту или другую подписать всем; 5. Потом велеть носить чашу открытую з балами, и чтоб явно всякой брал по одному балу, которых надлежит быть в чаше, сколько персон будут балатировать, а не более. Також чтоб балы были из холста или иной мяхкой материи, а не деревянные или иной тяжкой материи; 6. Потом велеть носить ящик кругом, начать от президента, в которой должон всяк, вложа руку, класть балы в белой или черной ящик по своей совести и присяге с прикрытием епанчи, дабы другой или кто держит ящик, не ведал, куда рука погнется». Столь детальнейшее описание всех нюансов голосования обусловлено не столько непривычной новизной, сколько стремлением Петра так обставить всю процедуру голосования, чтоб было невозможно фальсифицировать результаты. Здесь, как и в других указах Петра, отчетливо прослеживаются любимые царем идеи детальной и жесткой регламентации всех действий государственной машины – единственного в глазах царя средства обеспечить законность, пресечь злоупотребления. Однако и здесь, как и в случае с применением принципа коллегиальности, Петра ожидала неудача – известно, что отдельные демократические институты, действующие в общих рамках авторитарной власти и даже в интересах ее, неизбежно превращаются в фикцию. Выбор ящика, куда бросить шары, меньше всего зависел от того, как будут предварительно рассажены чиновники и как им поднесут ящик выбранным оказывался тот, кто угоден, нужен начальству, на кого указано заранее.
В истории государственной реформы особое место занимает указ от 12 января 1722 года. Он с очевидностью свидетельствует об умении Петра учитывать изменяющуюся обстановку, вносить коррективы в планы преобразований. Поняв всю нелепость ситуации, когда президенты в качестве сенаторов должны сами себя судить, Петр этим указом вывел президентов из Сената и признал неудачу своей затеи создать коллегию коллегий. Кроме того, указ углубил реформу Сената, заложил в его основу некоторые новые принципы, усилившие значение Сената в системе управления. 4-й пункт указа гласит: «Надлежит быть при Сенате генералу-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут репортовать генерала-прокурора. Также надлежит быть при Сенате рекетмейстеру, эксекутору и герольдмейстеру или иной какой чин, кто б дворян ведал и всегда представлял к делам, когда спросят». Этим указом создавался важнейший контрольный орган самодержавного государства XVIII века – прокуратура. К ее организации Петр шел давно, назначая в Сенат для наблюдения за сенаторами гвардейских офицеров, затем В. Н. Зотова в должности генерал-ревизора. И вот наконец в 1722 году по образцу французского государственного аппарата в России появился генерал-прокурор. В первой редакции «Должности генерал-прокурора» он был назван особо доверенным чиновником – «стряпчим от государя и от государства». Петр не менее шести раз возвращался к «Должности», пока ее текст не отразил все его основные идеи: «1. Генерал-прокурор повинен сидеть в Сенате и смотреть накрепко, дабы Сенат свою должность хранил и во всех делах, которые к сенацкому разсмотрению и решению подлежат, истинно и ревностно, бес потеряния времени, по регламентам и указам отправлял, разве какая законная притчина ко отправлению ему помешает, что все записывать в свой юрнал; 2. Также накрепко смотрить, чтоб в Сенате не на столе только дела вершились, но самым действом по указом исполнялись, о чем он должен спрашивать у тех, кто на что указы получил, исполнено ль по них в такое время, в которое начало и совершенство оного исполнено быть может; 3. И буде не исполнено, то ему ведать надлежит, для какой причины, невозможность ли какая помешала, или по какой страсти, или за леностию…»
Следующие пункты развивают мысль о том, что генерал-прокурор наделен особыми полномочиями «яко око наше и стряпчий о делах государственных». Самым существенным было, пожалуй, то, что генерал-прокурор был полностью независим от сенаторов, что весьма недвусмысленно оговаривалось в «Должности»: «Генерал и обер-прокуроры ничьему суду не подлежат, кроме нашего». Вряд ли стоило так подробно рассматривать еще одну бюрократическую должность, если бы речь не шла о создании целого института, возглавляемого генерал-прокурором, института публичного, явного надзора. Помимо должности генерал-прокурора, которую занял один из ближайших сподвижников Петра П. И. Ягужинский, была образована специальная Прокурорская контора при Сенате, введена должность помощника генерал-прокурора – обер-прокурора, а самое главное – вводилась должность прокурора во всех центральных учреждениях. Коллежские и судебные прокуроры были независимы от своих учреждений, подчинялись непосредственно генерал-прокурору, а последний, согласно «Должности»: «1. Должен смотрить над всеми прокуроры, дабы в своем звании истинно и ревностно поступали; 2. А ежели кто в чем преступит, то оных судить в Сенате; 3. И должен все прокурорские доношении предлагать Сенату и инстиговать, чтоб по них исполнено было». Петр возлагал большие надежды на эффективность работы прокуратуры. Царя воодушевлял пример генерал-прокурора П. И. Ягужинского, не запятнавшего себя злоупотреблениями или взятками, как зеницу ока хранившего «интерес государев» в высшем органе власти. Петр побуждал и остальных прокуроров работать так же.
