В постановлении Петра идет речь об анализе и изменении шведской областной системы, трехчленной по своему устройству: приход (кирхшпиль) – дистрикт (херад) – земля (ланд), – во главе которой и стоял упомянутый Петром чиновник – ландхевдинг. Петру и его сподвижникам было о чем думать: шведская система была принципиально иной, чем российская, точнее, чем та, которую они хотели создать. Низшим и важным звеном шведского управления был приход (кирхшпиль). Его деятельность была основана на активном участии в управлении народа, крестьян, выборные от которых входили в административные и судебные органы кирхшпиля. Кроме того, важную роль играл пастор – высшая нравственная власть в приходе. Ознакомившись с системой кирхшпиля, Петр и сенаторы полностью отвергли ее: ни о каком участии народа и духовенства в управлении в системе российского самодержавия петровских времен не могло идти и речи. Рассуждая о неприемлемости для России системы низших выборных чинов, Сенат постановил: «Кирхшпильфохту и ис крестьян выборным при судах и у дел не быть для того, что всякие наряды и посылки бывают по указом из городов, а не от церквей; к тому жив уезде ис ре стьянкства умных людей нет». И это говорилось о народе с давней земской, общинной традицией, некогда спасшей страну и престол от гибели! Впрочем, стоит ли этому удивляться – авторитарная власть и бюрократическое презрение к «глупому» народу всегда идут рука об руку.
Два других элемента шведской системы были сохранены. Провинция (ланд) стала основной единицей областного управления. Существовавшие к этому времени 11 губерний были поделены на 45, а затем на 50 провинций. Губернии не были отменены, хотя власть губернатора распространялась только на провинции губернского города. Примечательно, что в будущем – при Екатерине II – петровские провинции стали губерниями. Провинции делились на дистрикты, в которых сидели земские комиссары; общее руководство провинциями осуществляли воеводы, подчинявшиеся непосредственно Сенату, за исключением военных и апелляционных дел, по которым они подчинялись губернаторам. Инструкция провинциальному воеводе, принятая в 1719 году, делала его полновластным правителем в своей провинции. Под его руководством находились конторы камериров, «или надзирателей земских сборов», а также рентрея, где сосредоточивались денежные средства. Кроме того, воевода руководил канцеляриями рекрутского сбора, розыскных, провиантских дел, таможней и другими учреждениями.
С проведением второй областной реформы сеть местных учреждений стала заметно гуще, чем раньше, а уж с допетровской Россией сравнивать не приходится: редкие уезды выглядели анахронизмом по сравнению с мощной, разветвленной структурой губерний, провинций, дистриктов. В основу областного устройства, возникшего к концу петровского царствования, также были положены принципы камерализма. Все местные учреждения были тесно связаны с соответствующими центральными органами – коллегиями. Сверху донизу было установлено единообразие, «правильность», достигаемая единством внутреннего устройства, четкостью соподчинения, идентичностью компетенций органов и должностей одного административного уровня на территории всей страны. Отныне был задействован бюрократический принцип единообразия, нередко игнорирующий специфику каждого района, – так, Кунгурская провинция по своему устройству ничем не отличалась от Старорусской или Саратовской. Государство, строившееся на регулярной основе, и должно было стремиться к единообразию: это облегчало, как казалось его создателям, реализацию указов центра и контроль их исполнения.
Стремление Петра организовать государство по военному образцу, естественно, влекло за собой усиление роли военных в обществе и государстве. Нет сомнения, что государственная и военная реформы привели к достаточно четкому разделению военной и гражданской служб, что и было впоследствии зафиксировано знаменитой Табелью о рангах. Но вместе с тем петровские реформы знаменовались широким распространением практики участия в государственном управлении профессиональных военных. Это проявлялось не только в легкости назначения военных на гражданские должности, но и в весьма частом их использовании (особенно гвардейцев) в качестве эмиссаров царя, высших учреждений. Обычной картиной стали регулярные командировки сержантов и офицеров гвардии в губернии, провинции и уезды, где они, имея чрезвычайные полномочия, исполняли роль своеобразных «толкачей», «погонял». За неисполнение указов они имели право любых чиновников «посадить в оковы, на чепи и в железа» и держать их так неограниченное время.
Уместно вспомнить, что, упраздняя стрелецкие полки, сыгравшие такую большую политическую роль в событиях 80-90-х годов XVIII века, Петр презрительно называл их «янычарами». При этом он вряд ли полагал, что взлелеянные им гвардейские полки – цвет русской армии – после его смерти будут, в сущности, выполнять ту же самую функцию, что и стрельцы времен царевны Софьи, свергая и возводя на престол правителей. Пресловутые дворцовые перевороты XVIII века, столь характерные для политической истории Российской империи, отражали не только борьбу политических группировок, мало отличных друг от друга по своим стремлениям и политике, но и то гипертрофированное значение, которое приобрел военный элемент в общественной жизни столицы, империи. Практика использования военных в гражданском управлении, отчасти объяснимая экстремальной ситуацией начала Северной войны, не только не была отменена в более спокойные времена, а, наоборот, стала систематической, нормальной, что подчеркивало военно-бюрократическую суть созданной Петром империи. Важно отметить, что известная интеграция гражданских и военных институтов вела к подчинению первых вторым даже в мирное время. Особо ярко эта тенденция прослеживается в истории податной реформы – типично финансового мероприятия, в результате которого в России была в 1724 году введена подушная подать.
Реформа податного обложения была вызвана необходимостью решить проблему содержания армии в мирное время. Закончив Северную и Персидскую войны, Петр не намеревался сокращать огромную по тем временам армию или сворачивать программы строительства военно-морского флота. Численность регулярной армии в мирный период не только не уменьшилась, но, наоборот, возросла. Если в 1711 году вооруженные силы (инфантерия и кавалерия) составляли 106 тысяч человек (что было определено штатами 1711 года), то в 1720—1721 годах общая численность пехоты и кавалерии достигла почти 121 тысячи человек при сохранении в прежнем размере полевой артиллерии и не считая 74 тысяч гарнизонных солдат, бывших резервом полевой армии. Пока шла война и армия находилась в походах или стояла у границ, проблема ее содержания не представлялась сложной. Экстраординарные налоги и повинности, насильственное изъятие у населения других стран и у собственных сограждан провианта, фуража, транспорта и т. д. – все эти и подобные им средства обеспечения армии использовались в полной мере, формально оправданные суровым военным временем. Но с наступлением мира ситуация должна была измениться. Уже в 1718—1719 годах полки стали возвращаться из-за границы на родину. Петр нашел для них временное, но важное задание: солдат начали перебрасывать на крупные стройки, требовавшие тяжелого массового труда. Это были крепости, гавани и каналы. Так, 8 февраля 1717 года Петр, сообщая Сенату о предстоящем выводе армии из Польши, писал: «…чего для ныне им дела никакова нигде нет, а жалованье берут даром, того для за потребно разсуждаю по половине их брать на работу к делу канала, которой будет от Тосны в Уверь, и то, по получении сего указа, учините». Занять полки строительными работами – создать своеобразные «трудармии» – это было временным выходом и, конечно, не решало полностью острой проблемы содержания и размещения войск внутри страны в мирный период. Поэтому мысль Петра напряженно работала над этой задачей. И в конце 10-х – начале 20-х годов XVIII века решение было найдено.
Речь идет о реформе податного обложения, начатой в 1719 году и в основном завершенной в 1724 году. Смысл ее в том, что вместо десятков различных мелких налогов и повинностей вводился единый прямой денежный налог, шедший непосредственно на нужды армии. Этот подушный налог собирался со всех душ «мужеска полу», записанных в сказки.
Помимо чисто финансового эффекта реформа привела к существенной перемене в судьбе регулярной армия. Согласно идее реформатора, взятой из шведской практики обеспечения армии в мирный период, полки размещались непосредственно среди тех самых крестьян, с которых взимались налоги на содержание солдат и офицеров. Это позволяло значительно сократить путь денег из карманов крестьян в полковые кассы, ибо уничтожался ряд промежуточных финансовых звеньев.
