Следующие пункты развивают мысль о том, что генерал-прокурор наделен особыми полномочиями «яко око наше и стряпчий о делах государственных». Самым существенным было, пожалуй, то, что генерал-прокурор был полностью независим от сенаторов, что весьма недвусмысленно оговаривалось в «Должности»: «Генерал и обер-прокуроры ничьему суду не подлежат, кроме нашего». Вряд ли стоило так подробно рассматривать еще одну бюрократическую должность, если бы речь не шла о создании целого института, возглавляемого генерал-прокурором, института публичного, явного надзора. Помимо должности генерал-прокурора, которую занял один из ближайших сподвижников Петра П. И. Ягужинский, была образована специальная Прокурорская контора при Сенате, введена должность помощника генерал-прокурора – обер-прокурора, а самое главное – вводилась должность прокурора во всех центральных учреждениях. Коллежские и судебные прокуроры были независимы от своих учреждений, подчинялись непосредственно генерал-прокурору, а последний, согласно «Должности»: «1. Должен смотрить над всеми прокуроры, дабы в своем звании истинно и ревностно поступали; 2. А ежели кто в чем преступит, то оных судить в Сенате; 3. И должен все прокурорские доношении предлагать Сенату и инстиговать, чтоб по них исполнено было». Петр возлагал большие надежды на эффективность работы прокуратуры. Царя воодушевлял пример генерал-прокурора П. И. Ягужинского, не запятнавшего себя злоупотреблениями или взятками, как зеницу ока хранившего «интерес государев» в высшем органе власти. Петр побуждал и остальных прокуроров работать так же.
Павел Иванович Ягужинский.
20 мая 1724 года царь писал Ягужинскому: «Господин генерал-прокурор! Которые прокуроры от коллегий здесь, прикажи им, чтоб они свои конторы здесь гораздо смотрели, так ли делается, как надобно, и ежели что не так, чтоб тебе рапортовали, и оных бы; сыскав и освидетельствовав, наказать, понеже за глазами, чаю, много диковинок есть». Чтобы обезопасить свою систему от «диковинок» – должностных преступлений, Петр считал необходимым продублировать институт явного государственного надзора институтом тайного надзора. Речь идет о фискалах – чиновниках, название должности которых стало печально знаменито в России. Впервые о фискалах было упомянуто в указе Петра от 2 марта 1711 года: «Учинить фискалоф во фсех делах, а как быть им, пришлетца известие». «Известие» было прислано через три дня. «Выбрать обер-фискала, человека умнова и доброва (ис какого чина ни есть)». В его обязанности входило тайное наблюдение за деятельностью администрации. Важнейшим принципом деятельности фискалитета – института, широко распространенного в Западной Европе, были тайна и безнаказанность. Фискал не нес ответственности за ложные доносы, ибо, как утверждал указ 1714 года, «невозможно о всем акуратно ведать». Документы доносят до нас крайне негативное отношение современников к фискалам. С одной стороны, сам характер деятельности состоящих на государственной службе тайных надзирателей и доносчиков, защищенных законом от наказания за ложный донос, сделал их презираемыми, а их работу – грязной, нечистоплотной, связанной с наушничеством, нарушением моральных норм. С другой стороны, для чиновников, причастных к обогащению за счет казны, деятельность фискалов представляла реальную опасность. Петр всячески поддерживал фискалитет, полагая, что, когда идет речь об интересах государства, необходимо поступиться моралью. Сенатская реформа способствовала развитию института фискальства уже на новом уровне. В 1723 году был назначен генерал-фискал, а в 1725 году опубликована разработанная Петром «Должность» генерал-фискала и его помощника – обер-фискала. Уже ее преамбула говорит о тех задачах, которыми предстояло заниматься главным фискалам: «О должности генерал-фискала и его помощника государственного обер-фискала. Оные имеют быть в резиденции Его величество, прочие ж провенциал-фискалы и фискалы в коллегиях и в провинциях и городах, каждой во учрежденном своем месте под их дирекцию». Иначе говоря, создавался разветвленный институт местных фискалов, находящихся под общим руководством генерал-фискала и обер-фискала. «Сей чин должен по крайней мере старатися смотреть и взыскание иметь всех безгласных дел, о которых изображено в последующих пунктах, и ежели усмотрит, что противу того поступлено, то должен благовременно доносить и со всякою прилежностию и верностию поступать, дабы ни какая сила, власть, родство, свойство, посулы, ненависть или недружба и зависть и иная страсть [от] вратить от того не могла. Против же того, да не дерзают прежде, когда еще кто по делу осужден не будет, никого повреждать и в подозрении ни словесно, ни письменно приводить, но по закону и правам чин свой содержать». Пояснения требует понятие «безгласные дела». Речь идет о наследственных, уголовных и иных делах, «за которых нет человека, например, ежели какова приезжаго убьют или наследник последний в своей фамилии во младенчестве умрет без завету духовной предков ево и протчие тому подобные безгласные дела, иже не имеют человека о себе». Институты прокуратуры и фискалитета были прочно связаны: фискалы доносили о делах прокурорам и генерал-фискалу, подчиненному генерал-прокурору.
Прокуратура и фискалитет были звеньями единой цепи контроля, который создавался Петром как в связи с реформой Сената, так и в связи с реформой судопроизводства. Еще с 10-х годов XVIII века Петр всерьез занялся судебной реформой, цель которой состояла, как отмечалось выше, в отделении судебных функций от административных. Образование губерний в 1708 году предполагало появление у губернатора помощника – ландрихтера, которому поручалось ведать юстицией. Однако реально такого разделения властей не произошло, и мысль об отделении суда от администрации, как точно отметил М. М. Богословский, лишь «блеснула при Петре». Но и это было весьма много для России того времени. Большие усилия прилагались Петром, чтобы как-то организовать и направить поток жалоб, идущих в центральные и высшие учреждения. В 1720 году при Сенате была создана Рекетмейстерская контора во главе с обер-рекетмейстером, в которой сосредоточивались челобитные с жалобами на чиновников разных рангов. О них генерал-рекетмейстер должен был докладывать царю и сенаторам.
Создание нового полноценного государственного аппарата, построенного на принципах камерализма – субординации, дифференциации, регламентирования, – было бы невозможно, если бы реформа не коснулась низшего звена управления – местного аппарата. Естественно, что областная реформа проводилась параллельно с реформой центральных и высших ведомств и основывалась на тех же принципах. Более того, при создании нового областного устройства также был использован шведский административный опыт, отраженный в специальном проекте Генриха Фика – агента Петра, побывавшего в Швеции и хорошо изучившего шведскую административную систему.
Проект Фика, воспроизводящий шведское устройство местного управления, обсуждался в Сенате и был принят за основу с определенными изменениями, учитывающими специфику России. Такой подход был определен Петром в резолюции на проект Фика: «Земское управление надлежит перво один уезд от мужика до правителя уезда, а потом до ландсгевдинга, шведское с русским сложа, и на мере свои мнения поставя, изготовить в доклад по порядку и чинам». Тогда же – 9 мая 1718 года – было уточнено, как складывать шведскую и русскую организацию: «сколько ланцэвдингоф и над сколькими уезды один, и под ними сколько каких чиноф, и как оныя связаны послушанием и должностию, то выписывать и приносить в Сенат, где надлежит спускать с русским обычаи, что может быть по-старому и что переменить».
В постановлении Петра идет речь об анализе и изменении шведской областной системы, трехчленной по своему устройству: приход (кирхшпиль) – дистрикт (херад) – земля (ланд), – во главе которой и стоял упомянутый Петром чиновник – ландхевдинг. Петру и его сподвижникам было о чем думать: шведская система была принципиально иной, чем российская, точнее, чем та, которую они хотели создать. Низшим и важным звеном шведского управления был приход (кирхшпиль). Его деятельность была основана на активном участии в управлении народа, крестьян, выборные от которых входили в административные и судебные органы кирхшпиля. Кроме того, важную роль играл пастор – высшая нравственная власть в приходе. Ознакомившись с системой кирхшпиля, Петр и сенаторы полностью отвергли ее: ни о каком участии народа и духовенства в управлении в системе российского самодержавия петровских времен не могло идти и речи. Рассуждая о неприемлемости для России системы низших выборных чинов, Сенат постановил: «Кирхшпильфохту и ис крестьян выборным при судах и у дел не быть для того, что всякие наряды и посылки бывают по указом из городов, а не от церквей; к тому жив уезде ис ре стьянкства умных людей нет». И это говорилось о народе с давней земской, общинной традицией, некогда спасшей страну и престол от гибели! Впрочем, стоит ли этому удивляться – авторитарная власть и бюрократическое презрение к «глупому» народу всегда идут рука об руку.
