Работа УЦР усложнялась тем, что на территории Российской империи в современные нации сложились, кроме русских, только поляки, финны и народы Прибалтики. Поэтому украинское движение представляло собой субнациональное (или этнонациональное) движение, и лидерам УЦР необходимо было оформить и провозгласить общезначимые требования складывающейся нации.
Двадцатитысячная демонстрация украинцев в Петрограде 12 марта, а в Киеве 19 марта — 100-тысячная прошли под лозунгами поддержки ВП и революционных завоеваний, автономии Украины. Сотни организаций, жители Украины посылали приветственные телеграммы новым российским властям, обещали свою помощь и поддержку.
Состоявшиеся вначале апреля IV конференция УСДРП и I съезд УПСР заявили о поддержке ВП по формуле «постольку-поскольку», т. е. поддерживались те шаги правительства, которые углубляли революционно-демократические завоевания.
Весной 1917-го события в Украине развивались в русле общероссийской революции, что находило отражение и в кадровой политике: будущий министр иностранных дел Украинской державы 1918 года Д. И. Дорошенко стал заместителем киевского губкомиссара, при содействии командующего Киевским военным округом из ссылки возвратились М. С. Грушевский, редактор «Украинской хаты» П. А. Богацкий. 15 марта был демонтировн находившийся возле здания Киевской думы величественный памятник П. А. Столыпину. УЦР оперативно отреагировала на телеграмму министра финансов России Н. Терещенко, в которой содержалась просьба помочь провести очередной государственный заем. Энтузиазм киевлян и агитационная работа УЦР привели к тому, что только за 6–8 апреля сумма подписки на четвертый военный «Заем свободы» (выплата предусматривалась в течение 50 лет) составила в одном Киеве 20 миллионов рублей. В то же время попытка финансовой комиссии УЦР добиться от населения уплаты до 1 августа налога за 1917 год закончилась неудачей.
6—8 (19–21) апреля в Киеве 848 делегатов Всеукраинского Национального Конгресса от различных политических, общественных, культурно-просветительных, профсоюзных организаций, их региональных отделов обсудили аспекты национально-территориальной автономии Украины, избрали новый состав УЦР. В созданный для решения текущих дел Комитет (с 23 июня — Малая Рада) вошли 20 человек, а полный состав УЦР в августе 1917 года формально насчитывал 792 человека, но практически в таком составе не собирался никогда. К примеру, уже на июньской сессии образовалось 150 вакансий, а 200 депутатов из 643 не прибыли на заседания, 32 — просто «исчезли».
По форме избрания членов и кандидатов УЦР в ней возникло три вида представительства: территориально-этнографический, партийный, социально-корпоративный. Такой состав не мог не усложнить процесса достижения компромиссных решений. К тому же для руководства Рады социально-экономические задачи долго оставались на заднем плане, как и приоритеты государственного строительства, зато преобладали национально-языковые и культурно-просветительские. Этот подход не совпадал с главными народными чаяниями, особенно крестьянского большинства, составлявшего 83 процента населения.
Правда, под влиянием радикализации масс даже Товарищество украинских поступовцев (с июня 1917 — Украинская партия социалистов-федералистов), сходное по своей платформе с российской Партией народной свободы, прежде всего демонстрировало левые идеи. Но не имея организационной структуры, Центрального Комитета, будучи представлена лишь небольшой группой известных личностей, партия целиком уступила свои позиции украинским социал-демократам и эсерам.
Заметим, что УЦР являлась предпарламентом, так как постоянно заявляла о намерении передать власть всенародно избранному Всеукраинскому Учредительному собранию.
Ведущая в УЦР партия украинской социал-демократии на апрельской конференции подтвердила правомочность программы 1905 года с ее ключевыми требованиями национализации земли и автономии Украины. Имея до 40 тысяч членов, УСДРП оставалась традиционно более влиятельной на Правобережье.
В начале сентября в резолюциях IV съезда УСДРП отчетливо прозвучали сомнения в реальности проведения чисто социалистической революции в условиях Украины без поддержки пролетариата Запада. К тому же Советы рабочих депутатов рассматривались партией как политические центры демократии, а не властные структуры. В речи на съезде В. Винниченко подчеркнул: революция уничтожила царизм, а значит, и всякую почву для «самостийництва», поэтому все украинство должно защищать идею федеративно-демократической республики. Фактически съезд склонился к паллиативному варианту — социалистически-демократической революции с замедленным темпом социально-экономических преобразований радикального типа. Относительно формы государственного устройства УСДРП занимала промежуточную позицию между Украинской партией социалистов-самостийников и Украинской партией социалистов-федералистов. Они ратовали за такие права украинского автономного сейма, которые бы позволяли ему принимать законодательные акты, а саму федерацию больше рассматривали в конфедеративном духе. Но на выборах во Всероссийское Учредительное собрание в ноябре 1917 года УСДРП получила всего 500 тысяч голосов, т. е. меньше, чем большевики.
4—6 (17–19) апреля 1917 года конституировалась УПСР, имевшая к осени, по одним данным, 75 тысяч членов, по другим — даже 350 тысяч (нередко крестьяне записывались в ее ряды целыми селами). В июле 1917 года II съезд украинских эсеров провозгласил своей задачей установление диктатуры революционной демократии, социализацию земли. Эти установки соответствовали программе русских эсеров. Лидеры УПСР полагали, что к лету 1917 года общероссийская революция в Украине себя исчерпала, поэтому следует начинать революцию украинскую, УЦР должна брать полноту власти в свои руки. Относительно формулы государственного устройства партия защищала идею добровольной федерации суверенных наций в демократической России. Как и УСДРП, партия украинских эсеров постепенно раскалывалась на умеренное и радикальнолевое, близкое к большевикам течение.
Социалисты-федералисты связывали право Украины на автономию с необходимостью краевого законодательства, отводя будущему парламенту роль автономного.
Осознавая либерально-демократический характер воззрений большинства лидеров УЦР и ВП, украинские социал-демократы и эсеры до конца ноября 1917 года готовы были закреплять демократические принципы в России (нередко за демократию принимали анархизм), подвести страну к Учредительному собранию, которое и решило бы украинский вопрос. Отсюда — постоянная сдержанность и уступчивость украинских политических сил, склонность к компромиссам.
Однако нерешительность, непоследовательность украинских социалистов сыграла роковую роль, особенно в решении экономических вопросов. В апреле — мае 1917 года Рада дебатировала вопрос о том, может ли она как коалиционный орган различных партий, каждая из которых имела свою экономическую платформу, заниматься проблемами народного хозяйства, или в ее компетенции — только вопросы автономии, культурно-просветительской сферы. Покольку экономические программы имели лишь украинские социал-демократы и эсеры, то в созданную 7 (20) мая 1917 года экономическую комиссию включили только членов этих двух партий. Этот факт и определил в дальнейшем особенности экономической политики Украинской Центральной Рады.
Весной 1917 года в наименее выигрышном положении находилась партия большевиков Украины — из-за малочисленности, слабого авторитета, незначительного числа этнографических украинцев (владевшего украинским языком В. П. Затонского его коллеги-коммунисты именовали «нашим националистом»). В Одессе большевиков насчитывалось около 50 человек, в Киеве — 200, в Полтаве даже в сентябре 1917 года— 30 и т. д. К тому же заместитель председателя Киевского Совета рабочих депутатов большевик П. П. Ермаков оказался, как установил С. А. Ефремов, одним из провокаторов царской охранки (будущий академик выявил их 31), что подорвало и без того невысокий рейтинг партии. Однако к осени большевистская партия насчитывала 42 тысячи членов и кандидатов, у меньшевиков было 33 тысячи, у кадетов и бундовцев — по 10 тысяч, у русских эсеров — 69 тысяч. Но именно большевики стали генератором социального нетерпения масс, подпитываясь их энергией, они твердо придерживались государственно-идеократического начала, способного обуздать возникшую смуту и анархию.
Деятельность Украинской Центральной Рады можно условно разделить на такие этапы:
тесный союз и сотрудничество с Временным правительством на почве борьбы с наследием самодержавия, за демократизацию управления в бывшей Российской империи— сначала марта до начала июня 1917 года;
углубление процесса государственного строительства в Украине на базе автономно-федеративного принципа под воздействием стихийного роста радикализма масс; достижение временного компромисса с петроградскими деятелями по вопросам о легитимизации автономии Украины— конец июня— начало сентября 1917 года;
