Предварительное обсуждение проекта земской реформы при участии экспертов было окончено в июле 1863 г., и дело грозило затянуться в ожидании составления устава о земских повинностях, если бы не энергический толчок, данный Государем. 1 ноября 1863 г., ввиду сильного нетерпения, господствовавшего в обществе и печати, последовало Высочайшее повеление: «Требую, чтобы дело это непременно было окончено до 1 января 1864 г.». К 5 декабря окончено было обсуждение проекта в соединенных департаментах законов и государственной экономии[641], а 14, 16 и 17 декабря 1863 г. обсуждало его Общее собрание Государственного Совета.
Изменения, внесенные Государственным Советом в проект валуевской комиссии, касались главным образом смягчения сословного характера земских учреждений (проект устанавливал уменьшенный ценз для дворян-земледельцев) и ограничения власти администрации (так, например, Министерство внутренних дел оставляло за собою право назначать председателей уездных земских собраний, а также по своему усмотрению (п. XII проекта) изменять предметы ведомства земства).
Наиболее решительными противниками сословного начала выступили барон Корф, Бахтин и кн. Суворов (к ним в общем собрании присоединился Тымовский). Возражая против разделения избирателей на три собрания – землевладельческое (главным образом, дворянское), городское и сельское – четыре члена указывали на то, что цель образования земских учреждений состоит в том, чтобы в каждой местности призвать к заведыванию местными хозяйственными делами все классы общества, земство составляющие, безразлично, так как самое земство есть не что иное, как соединение жителей одной местности для удовлетворения общим хозяйственным нуждам. Этой цели не соответствует предположенный в проекте порядок избрания гласных тремя группами, каждою отдельно. Избранные такими отдельными кружками лица будут считать себя делегатами избравших их классов общества и будут действовать не как представители общих всему земству интересов, а как защитники особых выгод каждого отдельного класса. При этом не достигается то единодушие, которое должно составлять главный характер всех действий земских учреждений (см. выше, в главе II, тождественный взгляд тверского дворянства, изложенный в Обзоре Оснований тверского проекта), в заведывание коих поступают не отдельные, часто противоположные друг другу, сословные интересы, остающиеся по-прежнему на попечении самих сословий, а земские дела, представляющие общие для всех интересы. Только при избрании гласных в собраниях, в коих участвуют избиратели без различия сословий, будет достигнуто, что гласные будут смотреть на себя, как на представителей всего земского общества и считать себя обязанными действовать беспристрастно, а не в выгоду того или другого сословия[642].
Однако подавляющее большинство 40 членов Государственного Совета высказались в пользу валуевского проекта, находя, что соединение избирателей в одно собрание было бы механическое, ставило бы крестьян в соотношения, несвойственные их понятиям и их привычкам, и вызвало (?) бы антагонизм (!) между сословиями.
При обсуждении вопроса о председательстве в уездных земских собраниях голоса разделились поровну—23 голоса было[643] за предоставление председательства лицу, избранному собранием, 23—за уездного предводителя дворянства. Последнее мнение Высочайше утверждено и получило силу закона. Что касается губернского собрания, меньшинство (17 членов)[644] высказалось за избрание председателя самим собранием, а большинство (29 голосов) – за предоставление председательства губернскому предводителю. Меньшинство[645] (граф Блудов, граф Строганов, Хомутов, бар. М. Корф II, гр. Литке, Прянишников, Вахтин, Норов, гр. Армфельд, Метлин, Ковалевский, Д. А. Милютин, Мельников, Зеленый, Головнин, Рейтерн и Краббе), имея в виду, что губернское земское собрание состоит из выбранных земством представителей, находило, что вообще было бы несогласно с выборным началом и крайне неудобно назначать в это собрание председателя со стороны, помимо желания самого общества. Такая мера имела бы еще ту невыгоду, что предводитель дворянства есть представитель одного сословия, выбранный сим же сословием, и назначение председателем земского собрания, в коем участвуют заинтересованные в одинаковой мере все классы общества, было бы таким явным предпочтением дворянского сословия, в общем для всех земском устройстве, что не могло бы не породить пререканий между сословиями и повредить и успеху новых учреждений. Губернское собрание будет заниматься делами, касающимися земского хозяйства: круг его действий ясно обозначен в Положении и затем, по убеждению 17 членов, не могло быть никакой опасности предоставить собранию иметь председателя по выбору. Напротив, можно было опасаться, по их мнению, что собрание, в коем значительная часть членов не принадлежит к выборным от дворянства, будет парализовано в своих действиях постановлением во главе его лица, выбранного одним только дворянством. В таком собрании неминуемо возникнет борьба сословных притязаний, не будет единодушия, необходимого для успеха дела.
29 же членов (вел. кн. Николай Николаевич, принц Ольденбургский, гр. Рибопьер, гр. Адлерберг, гр. Клейнмихель, кн. Гагарин, Кочубей, гр. Шувалов, бар. Корф I, Сухозанет, Танеев, гр. Панин, кн. Долгоруков, Плаутин, Чевкин, кн. Горчаков, бар. Врангель, Брок, Анненков, Княжевич, гр. Игнатьев, кн. Суворов, Тымовский, гр. Толстой, гр. Валуев, Муханов, Татаринов, Замятнин и Платонов) ввиду важности вверяемых губернским земским собраниям дел и значения их, как выборных от местного населения, полагали, что было бы неосторожно предоставить избрание председателя собранию и что следовало назначить председателем губернского предводителя как лицо благонадежное[646] и способное.
По вопросу об организации и пределах власти земских учреждений представил пространные замечания главноуправляющий II отделением Е. И. В. канцелярии барон М. Корф. Цель земской реформы, писал он, конечно не в том, чтобы наместо одних присутственных мест учредить другие, хотя бы и в лучшем и правильнейшем составе, сущность ее, напротив, в изменении самых коренных условий нашей системы местного правления, в разрушении ее старых основ и построении ее на начале, почти совершенно ей чуждом – децентрализации и самоуправлении. Указав затем на пагубные последствия централизации, в особенности для такой обширной и малокультурной страны, как Россия, бар. Корф замечает, если подобная система, хотя и с постоянными против себя нареканиями, могла до последнего времени существовать у нас, то, без сомнения, лишь потому, что на самом деле, как известно, большая часть предписаний высшего правительства на местах не исполнялось, и действительная жизнь шла врознь с ними. С другой стороны, централизация отнимает у местных жителей охоту заниматься своими общественными делами, вследствие чего народ, оставаясь чуждым практическим трудностям управления, делается более и более способным предаваться политическим фантазиям и причину всякого зла в обществе, даже самого естественного и неизбежного, приучается относить к правительству[647].
При рассмотрении проекта в соединенных департаментах С.-Петербургский губернский предводитель дворянства высказал, что хотя ст. 6 полож. и представляет земским учреждениям самостоятельность, но в других статьях начало самостоятельности не только не поддерживается, а, напротив того, совершенно уничтожается — подчиняя составление смет и самое избрание должностных лиц и пр. утверждению администрации. Бар. Корф[648], со своей стороны, настаивая на необходимости предоставления самостоятельности земству, говорил, что ввиду выказанного обществом в последнее время (польского восстания) патриотизма следует к нему обратиться с доверием. «Общество прежде всего желает, – сказал он, – чтобы земские учреждения, как бы ни был ограничен круг их деятельности, имели действительную самостоятельность. Было бы крайне неосторожно ныне, когда возбуждено общее ожидание устройства земских учреждений на началах доверия правительства к обществу, дать слишком мало, не удовлетворить общие надежды и тем возбудить только неудовольствие. Тогда скажут, что вместо действительного земского управления прибавлено только несколько новых административных мест». К этому мнению присоединились военный министр Д. А. (ныне граф) Милютин и министр народного просвещения Е. П. Ковалевский[649]. Министр внутренних дел Валуев, между прочим, возражал: нарекания на стремление бюрократии весьма преувеличены (? – см. выше § 1, отзыв самого Валуева), и полагал, что при самостоятельности земских учреждений создается государство в государстве (sic).
