При рассмотрении проекта в соединенных департаментах С.-Петербургский губернский предводитель дворянства высказал, что хотя ст. 6 полож. и представляет земским учреждениям самостоятельность, но в других статьях начало самостоятельности не только не поддерживается, а, напротив того, совершенно уничтожается — подчиняя составление смет и самое избрание должностных лиц и пр. утверждению администрации. Бар. Корф[648], со своей стороны, настаивая на необходимости предоставления самостоятельности земству, говорил, что ввиду выказанного обществом в последнее время (польского восстания) патриотизма следует к нему обратиться с доверием. «Общество прежде всего желает, – сказал он, – чтобы земские учреждения, как бы ни был ограничен круг их деятельности, имели действительную самостоятельность. Было бы крайне неосторожно ныне, когда возбуждено общее ожидание устройства земских учреждений на началах доверия правительства к обществу, дать слишком мало, не удовлетворить общие надежды и тем возбудить только неудовольствие. Тогда скажут, что вместо действительного земского управления прибавлено только несколько новых административных мест». К этому мнению присоединились военный министр Д. А. (ныне граф) Милютин и министр народного просвещения Е. П. Ковалевский[649]. Министр внутренних дел Валуев, между прочим, возражал: нарекания на стремление бюрократии весьма преувеличены (? – см. выше § 1, отзыв самого Валуева), и полагал, что при самостоятельности земских учреждений создается государство в государстве (sic).
При исчислении отдельных предметов ведомства земских учреждений Е. П. Ковалевский предложил включить «попечение о народном образовании». Предложение было принято, несмотря на возражения известного гр. Панина, высказавшего, что эти предметы (попечение о народном образовании, народном здравии и о тюрьмах) требуют многостороннего рассмотрения и что передать их земству значило бы возбудить надежды и притязания (!), которые, может быть, невозможно будет удовлетворить[650].
Московский городской голова кн. Щербатов возбудил очень важный вопрос о разделении земских повинностей, вызывавший крайне страстные прения. Предметы ведомства земских учреждений окончательно могли быть определены только с пересмотром уст. о земских повин., который еще не был окончен. Кн. Щербатов полагал полезным указать в земском Положении, по крайней мере, общий принцип разграничения губернских земских повинностей от государственных, добавляя, что если все повинности, признаваемые ныне государственными, будут считаться государственно-земскими и передадут в заведывание казны, то на долю земских учреждений останется всего 1/5, т. е. менее 5 000 000 руб.[651], между тем они будут заведывать всеми повинностями и государственными, и губернскими. Имея в виду, что персонал земских учреждений будет состоять не менее чем из 2000 лиц[652], можно предвидеть, что он поглотит 40 % бюджета, что нельзя признать нормальным. Расширение прав земства и то незначительное в распоряжении 1/5 частью земских повинностей не оправдывает, говорил князь, устранения его от всякого участия в заведывании остальными 4/5. По сим соображениям кн. Щербатов полагал, что не следовало совершенно устранять влияние земства и на ту часть земских сборов, которая составляет государственные повинности и, по крайней мере, предоставить новым учреждениям участие в составлении смет и обревизовании расходов по сим сметам.
Министр финансов М.Х. Рейтерн и министр народного просвещения Е. П. Ковалевский полагали полезным иметь в виду отзывы новых учреждений по сему предмету. Н. И. Бахтин горячо поддержал предложение кн. Щербатова и заметил, что совещательный голос земских учреждений может быть допущен без всякого опасения насчет превышения ими власти и ограничения свободной правительственной инициативы. Практическая возможность и удобство такого законодательного приема, сказал Бахтин, подтверждается бывшими примерами: правительство не встречало никаких неудобств и опасений при созыве в 1857 и 1858 гг. губернских дворянских комитетов, на предварительное обсуждение которых был представлен вопрос еще большей важности – крестьянская реформа[653].
Большинство членов не согласилось, однако, с предложением кн. Щербатова. П. А. Валуев разразился громовою фразистою филиппикой, указывая, что предложение кн. Щербатова грозит отечеству неминуемою бедою (обсуждение в последующие времена земскими собраниями проекта подоходного налога, как известно, основ государства не поколебало). «Предоставить земским учреждениям участие в делах общегосударственного интереса, – ораторствовал Валуев, – значило бы раздроблять (sic) единую государственную правительственную власть между 40 или 50 отдельными единицами и подвергать общественный порядок и весь государственный строй опасностям, в важности которых едва ли кто позволит себе сомневаться. Желание, чтобы земские учреждения произвели благоприятное впечатление на общественное мнение, чтобы возбужденные ожидания были по возможности удовлетворены, не может быть основанием к тому, чтобы расширить круг этих учреждений за пределы возможного (?) и необходимого, дать им законодательную (??) инициативу, предоставить им самим определить круг своей деятельности, связать правительству руки[654] и публично заявить это в тексте самого закона!» Вот сколько ужасов усмотрел захлебнувшийся в фиоритурах собственного красноречия «соловей-либерал» Валуев в скромном предложении кн. Щербатова[655]. Еще шаг, и П. А. Валуев мог обвинить сторонников этого предложения в политической неблагонадежности и в государственном преступлении. Прения получили такой несвойственный месту бурный характер, что председатель кн. И. П. Гагарин прекратил их после грозной катилинарии победоносного Валуева, который, уничтожив столь опасных врагов государства, вероятно, не без гордости произносил про себя жестокое цицероновское vixerunt.
И подумаешь, все эти перуны спасителя целой России направлены были против безобидной меры, которая являлась дополнением и развитием действовавшего со времен Николая 1 законодательства, в силу которого дворянство имело право проверять отчеты не только по губернскому, но и по государственному земскому сбору. И такое-то частичное ничтожное участие общества в контроле над администрациею, признававшееся нужным даже в николаевские времена, было сочтено П. А. Валуевым и его единомышленниками опасным для целости государства! Вот кто, по иронии судьбы, должен был обновить бюрократический строй и насадить основы самоуправления — самоувереннейший из бюрократов, веривший лишь в себя и в государственное разумение департаментских чиновников и местных агентов бюрократии; фразер, на словах кокетничавший (в Северной Почте прямо заявляли, что земские учреждения «школа представительных учреждений») с обществом и самоуправлением, а в душе боявшийся их, как огня[656]!? Как бы ни пришлось имени двуличного П. А. Валуева перейти в историю с теми нелестными эпитетами, которые он в своем Дневнике так щедро расточал своему принципалу М. Н. Муравьеву[657]…
1 января 1864 г. Положение о земских учреждениях получило законодательную санкцию.
В первой книге Вестника Европы, известный в начале 60-х годов своим либерализмом и самостоятельностью, московский цензор и впоследствии выдающийся петербургский земский деятель Н. Ф. фон Крузе в немногих словах отметил органический порок, который явно замечался в Земском положении 1864 г. «Хотя нововведение было вызвано, – писал он, – неудовлетворительностью прежнего канцелярского порядка в управлении народным хозяйством, но тем не менее устройство нововведения пришлось поручить тому же канцелярскому порядку и руками, признанными за неискусные, учреждать то, что должно будет их заменить»[658].
И. С. Аксаков в Дне, отдавая полусерьезно, полуиронически «должную дань почтения усердию административных лиц в тяжелом труде сочинения и изготовления проектов о земских учреждениях», вместе с тем выражал недоумение по поводу того, что в данном случае правительство действовало «вне помощи общественной, без пособия органического творчества жизни». День тем более удивлялся такому игнорированию общественного мнения, что еще недавно общество было свидетелем того, «каким плодотворным путем предварительных общественных работ сумело правительство усвоить общественному сознанию и ведению величайшее свое законодательное дело – освобождение крестьян»[659].
