В рамках тематики исследования необходимо отметить также такое обстоятельство, как повышенная пластичность федеративной формы государственного устройства по сравнению с унитарной формой административно-территориальной организации государства. Накопленный цивилизованным человечеством опыт показал, что федерализм, будучи уязвимым при правовых и политических коллизиях, вместе с тем в большей степени способен к правовому и политическому саморазвитию, нежели унитарные формы административно-территориальной государственной организации, которые в немалой степени тяготеют к «застыванию», консервации. Федерации раньше унитарных государств обрели такой атрибут конституционного государства, как консолидированные конституции. Примечателен, в частности, тот факт, что все ныне существующие федерации, начиная с образования Соединенных Штатов свыше 200 лет назад, были основаны в качестве конституционных государств (мы отвлекаемся в данном случае от степени консолидированности тех или других федеративных конституций). Конституционные акты Австралии и Аргентины, Канады и Мексики, США и Швейцарии[5] являются неотъемлемой составной частью «первого конституционного поколения». Между тем процесс распространения принципов конституционного государства на страны, традиционно придерживавшиеся унитарных форм административно-территориальной государственной организации, растянулся в глобальном масштабе вплоть до наступления «второго поколения» конституций в первой четверти XX в.[6]
Принято считать, что первоначальные разработки некоторых элементов теории федеративной формы государственного устройства восходят к доктринальным трудам таких средневековых ученых, как Марсилий Падуанский (XIV в.). В дальнейшем теория федерализма получила развитие в фундаментальных исследованиях юристов-конституционалистов, которые работали как в странах семьи «общего права» (А. Дайси, Т. Джефферсон, Дж. Локк, Т. Мор, Дж. Медисон), так и в странах романо-германской правовой семьи (Л. Дюги, Г. Еллинек, Ш. Л. Монтескьё, А. де Токвиль и т. д.).[7] От анализа подхода к теории федерализма ученых-политологов, среди которых выделяются П. Кинг, У. Ливингстон, Ж. Обер, А. Степан, К. Фридрих и т. д.,[8] мы считаем допустимым ввиду профиля настоящей работы абстрагироваться.
Известно, что до начала выделения конституционно-правовой науки из философии, т. е. приблизительно до конца XVIII – начала XIX в., ранние, классические исследования федеративной формы государственного устройства почти без исключений ограничивались институциональным анализом. В качестве предметов изучения авторами этого периода рассматривались только те государственные и политические институты, существование которых было непосредственно закреплено нормами позитивного права. Даже во второй половине XIX в. философы и юристы-конституционалисты при анализе федерализма игнорировали, в частности, существование и вклад таких уже функционировавших институтов, как федерально-субъектные конференции, политические партии. При не отличавшемся развернутостью исследовании нормативно-правовой базы государственных институтов главное внимание отводилось анализу норм, содержащихся в конституционно-правовых актах, которые ученые далеко не всегда отделяли от законодательных актов. Классиками философской и юридической мысли было сделано недостаточно попыток вскрыть и идентифицировать разрыв, намечавшийся между юридической и фактической конституцией федеративных государств.[9] Такие правовые источники регулирования федеративных институтов и правоотношений, как конвенциональные нормы, правовые прецеденты, судебные толкования, подзаконные нормативные акты, по сути дела оставались вне изучения при сложившихся тогда методах анализа. Совсем выпадали из академического исследования финансово-экономические факторы функционирования федеративных государственных институтов.
Всегда подвижные отношения между федеральным центром и субъектами федераций рассматривались аналитиками вплоть до конца XVIII в. исключительно в их статике как нечто раз и навсегда данное, застывшее. Не обсуждалась даже теоретически возможность появления в федерациях субъектов, наделенных «специальным статусом».[10] Такое состояние исследований федерализма, безусловно, отражало тогдашнюю неразвитость федеративных институтов и отношений, крайне малое количество примеров действующего федерализма. Аналитикам при рассмотрении данной тематики приходилось в значительной мере опираться на первоисточники о малочисленных федеративных государствах, существовавших в Античное время и в Средневековье (Ахейский и Пелопоннесский союзы, Нидерланды, Швейцария и т. д.[11]). В административно-территориальной организации этих образований были сильны элементы конфедерации, что порождало в дальнейшем путаницу во многих понятиях, оценках и выводах. Нельзя не отметить также того обстоятельства, что целый ряд видных западных мыслителей, например Н. Макиавелли, Ж. Боден, Дж. Вико, Б. Спиноза в странах романо-германского права, Т. Гоббс, Й. Бентам, Дж. С. Милль и Г. Спенсер в странах «общего права», плодотворно исследовавшие такие фундаментальные проблемы на стыке гуманитарных наук, как природа права и государства, верховенство закона и права, общее и особенное в формах правления, сущность политических режимов и т. д., не видели актуальности тематики федерализма, во всяком случае не уделяли ей заметного внимания.
Тем не менее в работах исследователей XVIII—XIX вв. было впервые раскрыто многое общее и особенное в существовавших ранее вариантах федерализма, поставлен и исследован ряд принципиальных вопросов организации и функционирования федеративного государства.[12]
Первый из такого рода вопросов – раскрытие основополагающих особенностей федеративной формы государственного устройства, отличающих ее от унитарного государства. Ответ был сформулирован тогдашней правовой наукой, еще не отделившейся от философии, в следующем виде. В противоположность унитарному государству федерация представляет собой «двойственное (дуалистическое) государство» – государство с двумя уровнями государственной власти, между которыми нет отношений прямого подчинения. Федерация может существовать главным образом в территориально компактных, малых и средних государствах, тогда как территориально протяженным, большим государствам изначально, органически присуще стремление к унитарному государственному устройству. Федеративная форма административно-территориальной государственной организации призвана совмещать лучшие стороны территориально незначительных государств (правление посредством закона, политической демократии) с сильными сторонами больших государств (безопасность отдельных лиц и страны). В наиболее концентрированном виде данные концептуальные построения были сформулированы Ш. Л. Монтескьё в его классическом системно-комплексном исследовании «O духе законов»,[13] которое носило одновременно философский, правовой и исторический характер.
Вторым вопросом об организации федераций закономерно является вопрос о природе суверенитета в федеративном государстве, который всегда имел и имеет существенное практическое значение. То или другое его решение независимо от чьих-либо субъективных намерений ложится в основу распределения компетенции между общефедеральными органами и органами власти субъектов данной федерации, а также предопределяет многие (хотя и не все) компоненты их взаимоотношений, помогает очертить пределы прав и обязанностей, вменяемые каждому из двух уровней государственной власти.
Ранее других в науке конституционного права получила распространение теория разделения суверенной власти в федеративном государстве между федерацией в целом и ее субъектами (концепция «дуалистического федерализма»), выдвинутая в свое время (конец XVIII в.) в правовой семье «общего права» на основе переосмысленных оценок Дж. Локка и Монтескьё видными американскими теоретиками и государственными деятелями Дж. Медисоном (1751–1836)[14] и Т. Джефферсоном (1743–1826). В правовой семье романо-германского права эта концепция нашла поддержку у французского теоретика А. де Токвиля (1805–1859).[15] Токвиль явился популяризатором тезиса о естественной, первичной природе суверенитета субъектов в большей части федераций – в США, Швейцарии, республиках Латинской Америки. Суверенитет федерального центра он предлагал считать «искусственно созданным», вторичным по своей природе.[16] Тем самым Токвиль во многом способствовал формированию основ современных теорий регионализма.[17] Нетрудно убедиться в том, что подобные положения в их главных, исходных позициях находятся в явном противоречии с ключевыми выводами и обобщениями, которые содержатся в классической теории единого и неделимого государственного суверенитета, разработанной ранее другим французским философом и юристом – Ж. Боденом и до сих пор разделяемой большей частью юристов-конституционалистов[18] (как и значительной частью политологов и историков).
