Нормы законодательства, касающиеся данного вопроса, содержат лишь логичное указание на то, что органы исполнительной власти могут передавать часть своих полномочий, а получать, соответственно, часть чужих, объем же и перечень таких полномочий может определяться исключительно по соглашению сторон.
Так, в соответствии с Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» № 2-ФКЗ от 17.12.97 г. на заседаниях Правительства Российской Федерации принимаются решения о подписании соглашений с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (ст. 28). Устав Свердловской области также содержит нормы, провозглашающие право органов исполнительной власти Свердловской области по соглашению с федеральными органами исполнительной власти принимать на себя осуществление части их полномочий и передавать им осуществление части своих полномочий (ст. 25). Аналогичная норма содержится и в Законе Свердловской области «О Правительстве Свердловской области» № 31–03 от 4.11.95 г. (п. 2 ст. 22).
В реализацию данных норм 12 января 1996 г. Президентом Российской Федерации и Губернатором Свердловской области был подписан «Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Свердловской области», а уже в соответствии с ним было подписано несколько соглашений между Правительствами Российской Федерации и Свердловской области, как, например, «Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Свердловской области о разграничении полномочий по владению, пользованию и распоряжению лесными ресурсами на территории Свердловской области», и «Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Свердловской области о разграничении полномочий в области международных и внешнеэкономических связей», подписанные также 12 января 1996 г.
Подобные договоры и соглашения призваны определять дополнительные предметы совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, кроме перечисленных в ст. 72 Конституции РФ, и заключаются исключительно добровольно с обеих сторон без использования какой-либо стороной властных полномочий, хотя бы потому, что для таких полномочий отсутствует нормативная база.
Если же вести речь об административно-правовом договоре, то положение сторон в таком случае должно быть неравным и условия договора, как указывает Д. Н. Бахрах, должен определять властный субъект, т. е. та сторона договора, которая обладает преимуществом во властных полномочиях. Исходя же из текста Основного закона (п. 3 ст. 78 Конституции РФ), право (инициатива) на заключение договора, право определения его условий может принадлежать как раз менее властному субъекту, что еще раз доказывает отсутствие неравноправия субъектов при заключении подобных договоров, а следовательно, отсутствие главного элемента административно-правовых отношений – отношений власти-подчинения. Поэтому такие соглашения тоже вряд ли можно называть административно-правовыми договорами.
Безусловно, гражданско-правовыми подобные договоры назвать также нельзя, поскольку Гражданский кодекс не регулирует эти отношения даже в части как не относящиеся к гражданскому обороту. Эти договоры и соглашения регулируются исключительно Конституцией Российской Федерации и Уставами (Конституциями) ее субъектов, хотя последние включены в тексты договоров в качестве нормативных регуляторов скорее из уважения к субъекту федерации, так как при противоречии Устава (Конституции) субъекта Российской Федерации Конституции России применяется, безусловно, последняя. Споры о компетенции по подобным договорам и соглашениям рассматриваются также одним единственным органом – Конституционным Судом Российской Федерации в соответствии с ч. 2 и 3 ст. 125 Конституции России.
Нельзя также отнести эти договоры и к международному публичному праву по причине их внутригосударственности, хотя в остальном они отвечают основным признакам международных договоров, основанных также на принципах суверенного равенства сторон и их свободного согласия, т. е. свободы договора. Данные принципы закреплены, в частности, в Венской Конвенции «О праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями» от 21.03.86 г. Характерно, что в соответствии со ст. 52 данной Конвенции международный договор является ничтожным, если его заключение явилось результатом угрозы силой или ее применения, т. е. нарушения принципа свободы договора.
Таким образом, подобные договоры являются скорее исключением из общего порядка договорного регулирования, чем его правилом, и возможно даже представляют собой самостоятельный договорный вид, что, тем не менее, не меняет их природы, так как, по сути своей, они основываются на признании равенства участников, свободы договора, обеспечения восстановления нарушенных прав, их судебной защиты, т. е. основных началах гражданского законодательства, что, во всяком случае, лишает нас возможности отнесения таких договоров к административно-правовым.
Справедливости ради, стоит заметить, что само по себе существование в отношениях между органами исполнительной власти федерации и ее субъектов «договорной основы», со свободой волеизъявления сторон, для решения государственных вопросов несколько удивительно. Федеративные отношения в государстве, по нашему мнению, не должны иметь расплывчатых очертаний и регулироваться законами спроса и предложения, а должны быть достаточно четко определены в законодательных актах, и, прежде всего, самой Федерации.
В принципе, подобные договоры, видимо, потому и «выпадают» из общей системы договорных моделей, потому что фактически не являются договорами в их классическом понимании, т. е. сделками, порождающими конкретные правоотношения, а представляют собой нормативные правовые акты как источники права, принятые одновременно двумя правотворческими органами в пределах их компетенции, направленные на установление правовых норм и рассчитанные на неоднократное применение в отношение неопределенного количества лиц.
Как верно отмечает сам Ю. М. Козлов, после исследования различных доводов в пользу существования административно-правового договора как самостоятельного договорного вида, «признание возможности не только горизонтальных, но и вертикальных договоров крайне сомнительно»[84].
Существовавшие ранее в рамках административно-командной экономической системы требования, вытекающие из плановых актов, тотально диктующие сторонам правила заключения и условия договоров, противоречили самой сути такого явления как «договор», немыслимого без свободы договора.
Н. Д. Егоров по этому поводу пишет, что «понуждение к заключению договоров, широко распространенное в хозяйственной деятельности юридических лиц в условиях плановой экономики, вытравливало саму „душу“ договора, лишало его таких свойств, без которых он существовать не может, и делало его декоративным придатком планово-административных актов».[85]
Аналогичную мысль высказывает и М. И. Брагинский, указывая, что «договор („соглашение“) может существовать только между субъектами, которые в данном конкретном случае занимают равное положение».[86]
Согласно п. 3 ст. 2 современного Гражданского кодекса гражданское законодательство не применяется к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям.
М. И. Брагинский отмечает, что «указанная норма явно не имеет в виду разграничений договоров различной отраслевой принадлежности, поскольку наличие между сторонами отношения власти и подчинения вообще исключает в принципе возможность применения не только гражданского законодательства, но и самой конструкции договора как такового».[87]
То есть, если в законе или ином нормативном правовом акте, регулирующем отношения, основанные на властном подчинении одной стороны другой, идет речь о заключении договора, имеется в виду, по нашему мнению, гражданско-правовой договор, а значит, имеются в виду нормы, регулирующие договорные отношения, содержащиеся в Гражданском кодексе Российской Федерации, если они не противоречат нормам соответствующей отрасли права.
Так, например, ст. 73 и 74 Налогового кодекса РФ предусматривается заключение договоров залога имущества и поручительства, обеспечивающих обязанность налогоплательщика по уплате налога в случае изменения сроков исполнения данной обязанности и заключаемых между налоговым органом и залогодателем, которым может выступать не сам налогоплательщик, или поручителем в соответствии с гражданским законодательством. При этом к правоотношениям, возникающим при установлении залога или поручительства в качестве меры по обеспечению исполнения обязанности по уплате налога, применяются положения гражданского законодательства Российской Федерации, если иное не предусмотрено законодательством о налогах и сборах (п. 7 ст. 73, п. 6 ст. 74 НК РФ). Примечательно, что данные акцессорные обязательства обеспечивают не частно-правовые, а публично-правовые обязательства налогоплательщика.
