Рассматривая вопрос об указах, устанавливающих обязанности населения, известный русский государствовед Н.И. Лазаревский писал: «Согласно теории разделения властей в ее первоначальной форме, издание каких-либо общих правил, обязательных для населения, составляло исключительное право законодательной власти, и полномочия власти «исполнительной» рисовались действительно в полном соответствии с этимологическим смыслом этого термина. С течением времени та точка зрения была оставлена. Практически повсюду обнаружилась необходимость издания органами управления и такого рода распоряжений, которые в пределах закона разрешали те или иные случаи, законом не предусмотренные, или же устанавливали известные общие правила, обязательные для обывателей. Необходимость этих общих правил, издаваемых администрацией, обыкновенно объясняется тем, что законодательная процедура слишком сложна и слишком медленна для того, чтобы поспевать за быстро меняющимися требованиями практической жизни, и что потому наряду с законами, которые бы устанавливали известные постоянные, основные правила, полезно предоставить и администрации издавать правила временные, приспособляющиеся к тем или другим изменчивым обстоятельствам. Довод этот сам по себе безусловно правилен, но он не исчерпывает тех оснований, по которым издание правил административными властями помимо законодательных учреждений является безусловной практической необходимостью. Существуют такого рода административные постановления, которые переживают многие и многие законы. В России много изменится законов, прежде чем откажутся от того правила, что при езде по улице надо держаться правой стороны. Между тем правило, какой стороны держаться, есть правило, во всех государствах устанавливаемое в административном, а не в законодательном порядке. Значит, тот или другой вопрос относится к области административной нормировки не в зависимости от того, какая долговечность предполагается у устанавливаемого правила. В действительности необходимость установления административных правил обусловливается прежде всего необходимостью освободить законодательные собрания, многолюдные, сложно и медленнодействующие, от массы мелочной работы, которая, не представляя никакого политического интереса, не может останавливать на себе внимания народного представительства и потому рискует тем, что будет произведена кое-как, и что принятые постановления будут весьма мало удовлетворительными. Кроме того, эта мелочная работа, заполняя время законодательных учреждений, отвлекает их от тех дел, которые составляют их основную задачу. Вместе с тем не следует упускать из виду и того соображения, что мелочные, непринципиальные постановления, будучи включенными в закон, понижают его важность, его авторитет, который вообще всемерно должен быть поддерживаем в умах населения. Наконец, существует целый ряд вопросов, в которых устанавливаемые правила должны сообразоваться с требованиями чисто технического характера, в которых законодательные учреждения по самому существу своему, по самому своему составу компетентными быть не могут. Таковы, например, постановления санитарные, строительные и т. п. Администрация же имеет в своем составе специальные технические установления, при помощи которых легко могут быть выработаны правила действительно целесообразные.
Таким образом, элементарные соображения экономического распределения работы – соображения невозможности возложения на парламенты работы, не представляющей для них ни малейшего политического интереса, или работы, для которой у них нет надлежащей технической подготовки, при том условии, что с подобного рода работою гораздо лучше может справиться администрация, приводят в настоящее время к тому, что за администрацией и прежде всего королем, как за главою ее, признается право издания распоряжений, обязательных для всех граждан. Административные учреждения с этой работой могут прекрасно справиться; и в этом случае, если они будут поставлены законом в известные рамки, если их власти будут поставлены известные пределы, и если вместе с тем для издаваемых ими правил в законе будут установлены известные требования, гарантирующие права и интересы обывателей, предоставление администрации права издания самостоятельных распоряжений, – самостоятельных в том смысле, что они не являются простыми требованиями об исполнении того, что уже предписано законом, – никакой опасности представлять не может.
Практическая целесообразность и юридическая возможность издания в административном порядке тех или иных правил, обязательных для населения, в современной науке и в конституционной практике сомнений не вызывают. Сомнения в этом вопросе возникают по другому поводу: на каком основании король может издавать правила и постановления, обязательные для населения. В эпоху неограниченной монархии короли в силу принадлежащей им власти, конечно, могли издавать любые постановления, и эти постановления были обязательны для населения. Сохранилось ли за королями это право и в конституционное время?»[206]
Интересные соображения высказывал Н.И. Лазаревский и по поводу издания так называемых чрезвычайных постановлений, которые Н.М. Коркунов предлагал назвать «чрезвычайными указами». Рассуждая о праве главы государства на издание таких актов, Н.И. Лазаревский писал: «Существо этого права главы государства сводится к тому, что в чрезвычайных ситуациях, когда имеется настоятельная государственная потребность в издании такого рода меры, которая может быть издана только в законодательном порядке, но которая в этом порядке не может быть издана ввиду того, что палаты не в сборе, глава государства может издать эту меру своею властью. Подобного рода распоряжения монарха не подчиняются тому основному правилу, что они должны быть согласны с законами и ни в чем не должны нарушать их: в этом и заключается смысл этого права монарха, что по нужде он издает постановления, которые могут отступать от действующих законов… В целом ряде государств принцип верховенства закона проведен настолько последовательно, что ни за одним органом государства не признается права на издание постановлений, которые бы нарушили закон или имели силу, равную закону…
Практической необходимости в существовании подобных административных актов с силою закона нет[207]; и те государства, в которых таких мер не существует, обходятся без них, не чувствуя от того никакого вреда. Это право монарха вызывается не какой-либо реальной потребностью государства, но пережитками представлений самодержавной эпохи, не могущими примириться с тем принципом конституционного права, что во всех случаях, когда требуется издание закона, монарх должен действовать в единении с народным представительством. Эти чрезвычайные постановления вместе с тем задерживают развитие конституционных начал, существенно подрывая политическую силу народного представительства, ибо отнимают у него характер необходимого фактора законодательства»[208].
Вопрос о роли и месте указа, о его соотношении с законом и другими актами органов государства относился к числу наиболее сложных при дифференциации источников права и в советский период, после возрождения Конституцией СССР 1936 г. и соответственно конституциями союзных и автономных республик указов в качестве актов Президиумов Верховных Советов.
Уже в первом учебнике по советскому государственному праву указы трактовались как акты высшего управления, детализирующие законы и обеспечивающие распространение законов на все случаи, охватываемые их смыслом и содержанием. «Законодательство не в состоянии предусмотреть детали развития общественных отношений. Законодательство не может дать норм даже в общей форме для всех конкретных случаев. Оно дает общие принципы. Детализация принципиальных положений закона проводится в форме указов. Указ является подзаконным актом высшего управления. Указ облегчает проведение и осуществление законов, их применение к конкретным случаям. Посредством указов обеспечивается применение закона в соответствии с изменяющимися условиями жизни. Закон посредством указов распространяется на все охватываемые смыслом и содержанием закона случаи»[209].
Критикуя эту позицию, Г.И. Петров писал: «Характеристика указа в учебнике государственного права объективно ведет к затушевыванию различий между законом и указом, к игнорированию подзаконное™ последнего.
Из сессионного порядка работы Верховных Советов вытекает необходимость в органе власти, который в период между сессиями возглавлял бы всю систему центральных государственных органов. Таким органом являются Президиумы Верховных Советов, наши «коллегиальные президенты». В этом состоит особая роль и назначение Президиумов Верховных Советов.
