– Если это достигнуто, то нужно разработать комбинацию мер, которая будет достаточной, чтобы превратить прогнозируемое первичное сальдо в желаемое первичное сальдо.
– При этом нужно отметить, что непосредственные конкретные возможности сокращения долгов чаще всего находятся в смехотворном соотношении к объему проблемы. Ни установка блокирования, ни замораживание расходов на телефонные разговоры или на горючее не внесут какого-либо существенного вклада в решение проблемы. Однако они создадут предпосылки (и это очень важно) для необходимого настроения тревоги в государственных аппаратах.
– Сбережения принесут тем больше, чем основательнее они будет спланированы. Здесь важно очень точно разобраться с внутренней логикой области политики, затронутой сбережениями. Прочными являются лишь те меры экономии, которые затем выливаются в новое устойчивое состояние. При этом нельзя теряться в деталях, вопросы нужно рассматривать на стратегическом уровне, и на этом уровне также нужно быть равноправным, а может быть даже, и более подготовленным собеседником для отраслевых политиков и экспертов.
– Экономия приносит тем больше, чем на более длительный срок она предусмотрена: установленное на один год прекращение зачисления на работу даст мало, но если в течение десяти лет будет хотя бы 30 % выбывающих, то это уже экономия.
– Для политики консолидирования нужны партнеры в соответствующих министерствах и ведомствах, которые достаточно компетентно определяют положение вещей, могут предоставить информацию и быть достаточно лояльными при исполнении.
Если вышеприведенный список будет с успехом осуществлен, то и в любом более сложном случае консолидирования потребуются годы, пока будет закрыта существенная структурная дыра между государственными доходами и расходами. В остальном каждая конкретная попытка консолидирования происходит в одном из двух возможных условий:
– Если с доходами все идет хорошо и экономика растет, тогда вряд ли возникнет воля для неприятных решений. Предпочитают подождать, пока не станет лучше само собой. Так было в Европейском валютном союзе до 2008 года.
– Либо доходы будут поступать плохо, и экономика будет находиться в стагнации, либо она уже перейдет в рецессию. Тогда неминуемо возникнет аргумент, что консолидация при сверхплановых поступлениях и мерами экономии сейчас как раз очень вредна и приведет прямо к новому мировому экономическому кризису. Такое можно было слышать в период долгового кризиса в зоне евро с 2010 года.
Среди тех, кто считает, что экономия вредна именно сейчас, наверняка можно встретить американского лауреата Нобелевской премии Пола Кругмана, крупного инвестора Джорджа Сороса, профессора Петера Бофингера из немецкого совета экономических экспертов и различных главных экономистов англосаксонских банков, и тогда неминуемо всплывет имя рейхсканцлера Гейнриха Брюнинга, который якобы довел экономику Веймарской республики чуть ли не до смерти30. За 39 лет работы в области политики и управления при каждом моем участии в акции по консолидированию я встречался с многими возражениями, будто бы это разрушит конъюнктуру или помешает ее оживлению и за это придется существенно поплатиться ростом экономики и занятостью. К сожалению, большинство экономистов, работающих в области науки, в банках и СМИ, не имеют достаточного представления о практике и методике санирования бюджета, а также о той политической динамике, которую при этом следует учитывать.
Описанное выше я конкретно поясню на примере мероприятий по консолидации из моей профессиональной деятельности:
Консолидация федерального бюджета 1981–1982В главе 1 я описал обстоятельства последних лет социально-либеральной коалиции и мою тогдашнюю роль. В 1981 и 1982 годах удалось заметно притормозить, прежде всего благодаря структурным накоплениям в социальной сфере, среднесрочный рост расходов федерального бюджета. В 1981 году расходы, прежде всего из-за роста безработицы, выросли еще на 0,8 %, в то время как доходы увеличились только на 3,7 %. Поэтому в том году на фоне спорной дискуссии о курсе на экономию дефицит федерального бюджета вырос с 27,6 до 37,9 млрд д-марки, это самый крупный дефицит за все времена!
В следующем 1982-м темп роста расходов, правда, снизился до 5 %, но доходы поднялись только к концу года. За спорами о бюджете между СДПГ и СвДП правительство федерального канцлера Гельмута Шмидта в октябре 1982-го было отправлено в отставку, и федеральным канцлером стал Гельмут Коль. Как раз вовремя, так как в 1983-м полностью проявила себя экономия, начатая в 1981-м, расходы выросли только на 0,9 %, а дефицит начал постепенно снижаться, пока в 1989-м – когда пала Берлинская стена – не упал до минимума 20 млрд д-марок. Министр финансов ФРГ Герхард Штольтенберг признал в середине восьмидесятых годов, что он извлек существенную выгоду от структурных сбережений свергнутого правительства. Кстати, конъюнктура не повредила решительному маневру на экономию 1981–1982-го: в 1983 году начался стабильный и продолжительный процесс роста.
Консолидация федеральной железной дороги с 1980 по 1989 годПосле смены правительства в октябре 1982-го я занял должность руководителя отдела «Финансовые вопросы транспорта, инвестиции в транспорт» в федеральном министерстве финансов. В круг моих задач входили, в частности, финансовый надзор за федеральной железной дорогой и утверждение ее ежегодного плана экономического развития (вместе с министерством транспорта). Федеральная железная дорога, так же как и Федеральная почта, были в то время отдельным имуществом ФРГ с собственным хозяйственным управлением. Для этих предприятий бюджетные права ФРГ осуществлялись моим отделом. Дел было очень много: дотации железной дороге увеличились с 1,55 млрд д-марок в 1964-м до 13,11 млрд д-марок в 1979-м году, а их дальнейшее развитие представляло один из самых больших рисков для федерального бюджета ФРГ. Правда, дотация в 1980 году была перекрыта, но федеральная железная дорога стала после этого прибегать к все возрастающим собственным заимствованиям. Мы положили этому конец в 1983 году тем, что:
– ограничили ежегодную возможность задолженности федеральной железной дороги да 2,5 млрд д-марок,
– добились представления на все крупные инвестиции достоверного подтверждения производственно-экономической рентабельности,
– ограничили допустимое ежегодное принятие на работу до 1500 сотрудников брутто (при выбытии от 10 000 до 13 000 в год). Численность сотрудников сократилась, таким образом, за семь лет до 1989-го на 70 000, или 25 %.
Это подействовало. Но федеральная дотация в течение всего времени оставалась постоянной, задолженность росла, но умеренно31.
Но так продержалось недолго. Вскоре после того как я оставил это место работы, в июле 1989-го пала Берлинская стена.
С объединением Германская государственная железная дорога перешла к ФРГ. Хайнц Дюрр стал председателем правления обеих железных дорог, и начался период беспрепятственной траты денег. Сегодня «система железнодорожного транспорта» обходится федеральному бюджету в 18 млрд € ежегодно. По сравнению с этим в восьмидесятые годы железнодорожный транспорт для ФРГ обходился дешевле. И это важный, хотя и болезненный вывод: никакая достигнутая консолидация не имеет встроенной гарантии своей продолжительности, если отсутствует соответствующий менталитет и люди, которые будут защищать и совершенствовать ее.
Консолидация бюджета Земли Рейнланд-Пфальц с 1991 по 1997 годВ 1991 году СДПГ во главе с Рудольфом Шарпингом выиграла выборы в парламент земли Рейнланд-Пфальц, и в мае 1991-го я стал государственным секретарем Министерства финансов Майнца. Бюджет федеральной земли в то время был в среднем состоянии, но задолженность среди федеральных земель находилась на верхней строчке. За шесть лет моего пребывания в должности я пытался проталкивать широкие реформы для того, чтобы привести расходы в соответствие с возможностями доходов и придать как можно больше стимулов для экономического развития. К этим реформам относились:
– широкое бюджетирование отдельных планов с обязательными верхними границами расходов, но также и со стимулами для экономического поведения,
– учреждение пенсионного фонда для всех вновь создаваемых должностей государственной службы с покрывающими издержки взносами, которые нужно было уплачивать из отдельных планов,
– объединение строительного управления и управления по хозяйственному использованию зданий в государственное предприятие земли.
Эти и многие другие реформы стали инвестициями в финансовое будущее земли, которые должны были приносить долговременные плоды. Ставилась задача открывать заключающиеся в управленческой деятельности экономические резервы и для этого постепенно сводить к нулю новые задолженности. Когда я ушел со своей должности в марте 1997-го, казалось, что все шло по правильному пути. Но к сожалению, стабильная склонность политического руководства земли Рейнланд-Пфальц к некоторому благодеянию и компромиссу за прошедшие после этого 15 лет истощила все эти резервы. Выросли квоты на кредитное финансирование, государственная задолженность увеличилась вдвое. Земля Рейнланд-Пфальц после моего ухода по степени задолженности в рейтинге федеральных земель скатилась вниз.
