Первый прорыв случился в 1973–1974 годах в момент наивысшего пика стратегии администрации Никсона на протяжении четырех лет блокирования любого дипломатического шага, опиравшегося на советские вооружения или сделанного под советским нажимом 35. В итоге Садат решил, что опора Египта на Советский Союз обеспечивала бесконечный тупик и что прогресс к миру был бы невозможен без посредничества Соединенных Штатов. Несмотря на воздушный мост в Израиль во время войны 1973 года, без которого позиция Израиля была бы намного слабее, Садат обратился к американскому посредничеству, и даже сирийский президент Хафез Асад воззвал к посредничеству Соединенных Штатов, чтобы добиться соглашения о разграничении на Голанских высотах.
Почти такая же ситуация возникла после победы Америки в войне в Заливе в 1991 году. Радикальные силы в регионе либо потерпели поражение, либо были изолированы (включая ООП). Инициатива государственного секретаря Джеймса Бейкера о проведении мирной конференции по Ближнему Востоку в Мадриде в 1991 году открывала новую фазу в мирном процессе, которая два года спустя привела к соглашению в Осло. Хотя технически посредничество осуществляли норвежские официальные лица, соглашение стало возможно благодаря тому, что ООП фактически пришла к пониманию того, что у нее не будет никакой роли до тех пор, пока она не станет действовать в соответствии с тем, что является фактически американским условием. Речь идет о признании Израиля как партнера по переговорам и главных резолюций Совета Безопасности Организации Объединенных Наций, определяющих основные предпосылки этой дипломатии. Несмотря на поддержку Арафатом Саддама Хусейна в войне в Заливе, ООП в итоге обратилась к американскому посредничеству, потому что у нее больше не было никаких иных путей.
Два условия для дипломатического прорыва постепенно ослабли в последнее десятилетие ХХ века. Падение американского господства было обратно пропорционально восстановлению мощи Саддама Хусейна. Неспособность удержать Саддама в «узде», что, по словам госсекретаря Олбрайт, представляло собой объявленную цель американской политики, отразилась в утрате американского влияния как среди дружественных стран, так и среди противников. К концу пребывания у власти администрации Клинтона инспекционная система Организации Объединенных Наций в Ираке развалилась при американском молчаливом согласии, и Саддам не увидел международных препятствий для производства оружия массового поражения. Режим санкций трещал по швам. Возобновившийся терроризм, зачастую спонсированный из-за рубежа, стал фактором, который мало кто из арабских лидеров в регионе осмеливался игнорировать. Стала ослабевать и готовность, равно как и способность, отстаивать проводимую Вашингтоном политику или требовать сдержанности от Арафата.
Аналогичным образом арабские лидеры пришли к пониманию того, что, хотя Израиль оставался гигантом в военном плане, он разрывался на части в политическом отношении. Как ни хорошо была продумана концепция израильского ухода из Ливана летом 2000 года, резкость, с которой он был осуществлен, – брошенные на произвол судьбы тысячи ливанцев, работавших с Израилем, – скорее породил панику, чем продемонстрировал некую целеустремленность. Все это было еще и усилено потоком уступок, при помощи которых Барак старался подогреть переговоры об окончательном статусе палестинских территорий. Он открыл переговоры в Кемп-Дэвиде уступками, никогда ранее не рассматривавшимися ни одним израильским премьер-министром, и подправил свои предложения, даже невзирая на то, что они будут отвергнуты и начата интифада. Палестинцы точно так же пришли к выводу, что Израиль психологически торопится и что торпедирование создаст основу, на которой они смогут получить оставшиеся из их требований у новой администрации США.
На этом фоне роль Соединенных Штатов все больше и больше ослабевала. В той степени, в какой Арафат считал, что Барак предложил максимум того, на что Израиль был свободен, для действий Соединенных Штатов больше не оставалось места, за исключением содействия выработке или поддержки неизменных израильских требований. Америка перестала быть палестинской палочкой-выручалочкой – при том, что Арафат, пожалуй, считал, что Клинтон в состоянии обеспечить максимум палестинской программы без каких-либо серьезных переговоров, – и американская роль свелась бы до крайнего минимума. Это объясняет причину того, почему на последней стадии переговоров израильские и палестинские дипломаты вели переговоры непосредственно друг с другом, а также чрезвычайно скупые комментарии ООП по поводу роли Клинтона после его ухода с поста президента 36.
Отход Америки от формирования стратегических и политических конфигураций и переход на посреднические позиции по выработке формул юридического компромисса принес, вместо ожидаемого, диаметрально противоположный результат. Поскольку, когда стороны чувствуют, что посредник сводит свою роль к поиску положения на середине пути между ними с тем, чтобы провести среднюю линию как можно ближе к той линии, которую они хотели бы видеть. В противном случае они станут на дыбы – по существу, то же самое – ради того, чтобы заставить посредника выдвинуть гораздо более благоприятное предложение для поиска путей выхода из тупика. Самое худшее положение для Соединенных Штатов – это то, в которое они попали во время и после кемп-дэвидского процесса: представляясь более заинтересованными в урегулировании, чем сами заинтересованные стороны. Такое положение дел облегчает их шантаж всеми сторонами и фактически ведет к отказу от посредничества, превращая Соединенные Штаты в одну из заинтересованных сторон.
Когда мирная дипломатия восстанавливается – как и должно быть, потому что ни у одной из сторон нет обоснованной альтернативы, – американский вклад будет зависеть от способности настоять на ключевой и дальновидной концепции этого предприятия. Посредничество между позициями сторон без четкого представления о пункте назначения приведет к повторению кемп-дэвидского провала.
Для нового подхода необходимо было бы руководствоваться следующими принципами:
Во-первых, стороны не готовы к окончательному урегулированию, особенно после несрабатывания такого большого количества юридических формулировок – по крайней мере, на условиях, которые могли бы принять обе стороны. Требуется больше времени на развитие обсуждаемых вопросов. На нынешней стадии дипломатические усилия должны быть сконцентрированы на серии промежуточных соглашений. Их цель должна быть обозначена не как достижение окончательного мира, а как согласие на длительный период сосуществования, отражающий сложившиеся для обеих сторон реальности. Это означало бы, что они разделяют одну и ту же маленькую территорию, которую они обе считают священной, и что ни одна из сторон не в состоянии навязывать свою волю другой при помощи силы.
Во-вторых, Израиль, как сторона расширенного промежуточного соглашения, должен отказаться от своего неприятия создания палестинского государства, кроме случая включения этого положения в соглашение об окончательном статусе палестинских территорий. Вместо этого ему следует сделать создание такого государства поводом для разработки условий сосуществования между двумя сообществами.
Двойственность позиции Израиля в отношении палестинского государства, как бы ни была понятна, несовместима с долгосрочными перспективами каких бы то ни было переговоров, какая бы формула ни лежала в их основе. Ее ценность как разменной монеты испарилась. Понятие о палестинском государстве подразумевалось в предложении премьер-министра Менахема Бегина о палестинской автономии на первом кемп-дэвидском саммите в 1978 году. Оно подразумевалось и в соглашении в Осло. Даже сегодня к Арафату относятся как к главе государства, когда он путешествует. В обозримом будущем палестинское государство будет признано большинством стран, включая большинство европейских стран, даже если Соединенные Штаты на какое-то время воздержатся. Двусмысленная позиция Израиля по этой теме дает Арафату постоянный рычаг оказания давления. Коли государство создано, проблемой станет его сосуществование с Израилем – что становится, независимо от того, есть или нет интифады, вариантом, который ни одна из сторон не в состоянии избегать на постоянной основе.
В-третьих, избегать обязательности заключительного акта и при этом обеспечивать продолжение существования промежуточного соглашения, формула второго Синайского соглашения 1975 года, – о том, что соглашение сохраняется до тех пор, пока его не сменит другое соглашение, – может служить цели соединения неопределенного существования с предпосылкой того, что потребуются дальнейшие переговоры по некоторым вопросам.
